II SA/Wa 34/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi J.P. – założyciela Szkoły Wyższej [...] w W. w likwidacji na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M.K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją nr [...] z dnia [...]czerwca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku J.P. - założyciela Szkoły Wyższej [...] w W. w likwidacji z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. [...] umarzającą postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie Szkoły Wyższej [...] w W. w likwidacji z siedzibą w W. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Szkoła Wyższa [...] w W. została utworzona na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] listopada 2001 r. [...]; pozwolenie na utworzenie ww. uczelni uzyskała J.P., termin ważności pozwolenia został ustalony na pięć lat, tj. do [...] listopada 2006 r. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. (data wpływu do Ministerstwa: [...] listopada 2006 r.) założyciel uczelni przekazał poprawiony statut uczelni. Do pisma dołączono wniosek o zatwierdzenie, stosownie do art. 274 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, statutu uczelni (pismo z dnia 15 listopada 2006 r.) wraz z kopią pisma z dnia [...] marca 2006 r. zawierającego wniosek o zatwierdzenie poprzedniej wersji statutu oraz wniosek o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni (pismo z dnia [...] listopada 2006 r.) wraz z kopią wniosku o przedłużenie z dnia [...] marca 2006 r. (wbrew zapewnieniom strony, wniosek ten nigdy nie wpłynął do Ministerstwa). Z końcem dnia [...] listopada 2006 r. upłynął termin ważności pozwolenia na utworzenie ww. uczelni. W związku z tym na mocy art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym uczelnia została postawiona w stan likwidacji z dniem, w którym pozwolenie na utworzenie uczelni wygasło ([...] listopada 2006 r.), dzień ten był dniem otwarcia likwidacji. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. [...] Ministerstwo poinformowało założyciela uczelni o niemożliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przedłużenie pozwolenia uczelni w związku z faktem wygaśnięcia w dniu [...] listopada 2006 r. pozwolenia na utworzenie uczelni i w konsekwencji usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. udzielającej ww. zezwolenia. Ponadto strona została poinformowana o postawieniu uczelni w stan likwidacji oraz pouczona o możliwości zapoznania się, stosownie do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzenia się co do jego treści. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. strona wezwała organ do wydania decyzji przedłużającej pozwolenie, natomiast w kolejnych pismach (z dnia [...] stycznia 2007 r. i [...] lutego 2007 r.) przedstawiła swoje stanowisko odnośnie upływu ważności terminu pozwolenia i postawienia uczelni w stan likwidacji, wskazując, że do tej pory nie otrzymała odpowiedzi na dwa wnioski o przedłużenie pozwolenia. Fakt wszczęcia postępowania likwidacyjnego uczelni został następnie odnotowany w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych na podstawie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2007 r. [...], utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. J.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1/09) uwzględnił ww. skargę i zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku J.P. w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie Szkoły Wyższej [...] w W. Sąd w uzasadnieniu wyroku podniósł, że przedmiotowa sprawa ma niewątpliwie charakter administracyjny, zatem złożenie wniosku o przedłużenie pozwolenia obligowało organ, niezależnie od tego jakie działania w stosunku do tej uczelni zostały później podjęte, do jego rozstrzygnięcia w trybie procesowym i wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, Minister nie powinien pozostawić wniosku strony bez rozpoznania z uwagi na upływ terminu ważności pozwolenia na utworzenie uczelni. Złożenie wniosku przez stronę skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego, które stosownie do przepisów prawnych powinno zostać zakończone odpowiednim rozstrzygnięciem. Minister, uwzględniając orzeczenie Sądu, rozpatrzył wniosek strony o przedłużenie pozwolenia na utworzenie Szkoły Wyższej [...] w W. Po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku oraz całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie Minister stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, z uwagi na fakt wygaśnięcia pozwolenia na utworzenie ww. uczelni, powodujący w konsekwencji bezprzedmiotowość niniejszego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i tym samym konieczność jego umorzenia. W tej sytuacji Minister na podstawie ww. przepisu decyzją z dnia [...] marca 2010 r. [...] umorzył postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na utworzenie Szkoły Wyższej [...] w W. z siedzibą w W. wygasła z dniem [...] listopada 2006 r., czyli z upływem terminu na jaki została wydana i tym samym została usunięta z obrotu prawnego. Minister podkreślił również, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku strony o przedłużenie pozwolenia i ewentualne przywrócenie pozwolenia na utworzenie uczelni. Jakiekolwiek roztrzygnięcie w tej kwestii stanowiłoby rażące naruszenie prawa stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. J.P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu strona zarzuciła, że w przedmiocie przedłużenia pozwolenia doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 61 § 1 i 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. odnośnie kwestii wszczęcia postępowania. Strona ponownie podniosła, że dwukrotnie złożyła do Ministerstwa wniosek o przedłużenie pozwolenia (pismo z dnia [...] marca 2006 r. i [...] listopada 2006 r.), mimo to organ dopiero po czterech latach, zobowiązany wyrokiem Sądu z dnia 3 grudnia 2009 r., wydał rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony, takie opóźnienie w załatwieniu spawy wyraźnie wskazuje, na brak przesłanek do umorzenia postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, poddając ponownie analizie całość zebranej dokumentacji, postanowił nie przychylić się do żądania strony i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Ministra, zarzuty i argumenty przedstawione we wniosku nie zasługują na uwzględnienie, brak jest również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uznając, że postępowanie w przedmiocie przedłużenia pozwolenia stało się bezprzedmiotowe, w konsekwencji zachodzą przesłanki do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Minister podkreślił jednocześnie, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła żadnych, nieznanych dotąd organowi argumentów i dowodów. Minister ponownie wskazał, że w związku z upływem ważności terminu pozwolenia na działanie uczelni, Szkoła Wyższa [...] została na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym postawiona w stan likwidacji. Decyzja udzielająca pozwolenie na utworzenie ww. uczelni wygasła z mocy prawa z dniem [...] listopada 2006 r., czyli z upływem terminu na jaki została wydana i tym samym została usunięta z obrotu prawnego, w związku z czym jakakolwiek jej zmiana po upływie terminu jej ważności jest niedopuszczalna. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 września 2002 r., sygn. akt I SA 531/02), nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji, która nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym; wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące takiej decyzji będą stanowiły rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stosownie do ww. wyroku, zdaniem Ministra niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii zmiany ww. decyzji i przedłużenia ważności terminu pozwolenia, skoro przedmiotowe pozwolenie nie obowiązuje już w porządku prawnym. Postępowanie w przedmiocie przedłużenia pozwolenia stało się w tej sytuacji bezprzedmiotowe, tym samym zachodzą przesłanki do umorzenia niniejszego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Minister podkreślił, że z bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 występuje wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa, będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury; w niniejszej sprawie mamy, zdaniem organu, do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, tj. brakiem decyzji, której to postępowanie dotyczy. Podkreślił ponadto, że termin do złożenia wniosku o przedłużenie ważności pozwolenia jest bezwzględną przesłanką materialnoprawną, od której nie wprowadzono żadnych odstępstw. Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie uprawnienia do dokonania czynności prawnej (wystąpienia z wnioskiem) i czyni bezprzedmiotowym postępowanie, brak jest bowiem podstaw do dokonywania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie przedłużenia mocy obowiązującej uprawnienia. Tym samym powoduje to bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku sprawy administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1689/08, wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1139/06). Ponadto Minister nie zgodził się z zarzutami strony odnośnie nierozpatrzenia wniosku o przedłużenie pozwolenia, pomimo jego dwukrotnego przekazania organowi, przed upływem ważności terminu tego pozwolenia. Wskazał, że wbrew twierdzeniom strony do Ministerstwa nigdy nie wpłynęło pismo z dnia [...] marca 2006 r. zawierające wniosek o przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni. Przedstawione przez stronę potwierdzenie nadania pisma tego dnia dotyczy jedynie wniosku o zatwierdzenie statutu. Przesyłka polecona przesłana przez założyciela uczelni (data nadania: [...] marca 2006 r.) zawierała wniosek o zatwierdzenie statutu oraz statut wraz z płytą CD. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżaca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi rażace naruszenie prawa, tj. art. 61 § 1 kpa, art. 61 § 3 kpa, wskazując, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej, oraz 105 kpa, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd podziela. Decyzje administracyjne, poza elementami określonymi w art 107 § 1 kpa mogą zawierać także klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, jak termin, warunek i zlecenie. Mogą one być jednak składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich zamieszczenia w decyzji – art. 107 § 2 kpa. Termin jako dodatkowy element decyzji, może być traktowany wyłacznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki płynące z decyzji. Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego termin jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążacej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonego w czasie zachowania się jej adresata. Dodanie terminu ogranicza moc wiążacą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna obowiązywać po upływie określonego czasu albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy). Innymi słowy określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana. W takim wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji określającej termin ważności. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, jej zmiana w trybie art. 155 kpa jest niedopuszczalna. Wniosek o zmianę takiej decyzji może być złożony, gdy decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Niedopuszczalne jest rozpatrzenie wniosku, jeżeli został złożony po upływie obowiązywania decyzji, kiedy decyzja utraciła już moc. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, zauważyć należy, że Szkoła Wyższa [...] w W., została utworzona na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] listopada 2001 r., pozwolenie na utworzenie ww. uczelni uzyskała J.P., termin pozwolenia został ustalony na pięć lat, tj. do dnia [...] listopada 2006 r. Spór pomiędzy skarżacą a organem dotyczy okoliczności, czy w dniu [...] marca 2006 r., skarżaca złożyła wraz z poprawionym statutem i zawierającą jego poprawioną wersję płytą CD, złożyła wniosek o przedłużenie terminu. Natomiast bezsporne jest, że wniosek o przedłużenie terminu złożyła [...] listopada 2006 r., a więc w czasie obowiązywania pozwolenia, którego termin został ustalony na okres 5 lat, tj. do dnia [...] listopada 2006 r. W tym miejscu należy podkreślić, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego, nie określa w jakim terminie przed upływem terminu określonego w decyzji należy złożyć wniosek o jego przedłużenie. Inaczej mówiąc, ustawodawca nie dał prawa, aby organ sam mógł ten termin określić. Wobec powyższego zdaniem Sądu, taki wniosek powinien być złożony, kiedy decyzja znajduje sie w obrocie prawnym, aby organ mógł ropocząć procedowanie w zakresie wniosku właśnie, kiedy decyzja jeszcze obowiązuje. Przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby do nieuprawnionych nadużyć, aby organ, w sposób dowolny, mógł określać czy taki wniosek został złożony w odpowiednim terminie i w ten sposób usprawiedliwiać swoją przewlekłość czy wręcz jego niezałatwienie. W sprawie niniejszej, mimo że postępowanie toczyło się od 5 lat, były uzupełniane dokumenty i wprowadzane zmiany w statucie, organ od razu założył, że na rozpoznanie tego wniosku, potrzebuje 6 miesięcy, przed Sądem, przedstawiciel organu, oświadczył, że taki termin jest zwyczajowo przyjęty i powołał art. 49 ustawy Prawo o szkolnicwie wyższym. W powołanym przepisie nie występuje w ogóle termin sześciu miesięcy. Z ust. 4 art. 49 cytowanej ustawy wynika, że opinie w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, komisja wyraża w terminie nie dłuższym niż 4 miesięce od dnia otrzymania wniosku, a chodzi o wnioski utworzenia uczelni, przyznanie uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Podkreslić również należy, że w przepisie tym ustawodawca określił maksymalny termin dla jego rozpoznania. Natomiast określony w przepisie przedmiot wniosku, nie jest tożsamy z przedmiotowym wnioskiem złożonym w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego organ błednie przyjął, że postępowanie w sprawie niniejszej stało się beezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie. W istocie organ w sposób nieuprawniony przyjął, że decyzja już nie istniała w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o przedłużenie terminu na utworzenie uczelni. Ponownie rozpoznając sprawę, organ – Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego powinien uwzglednić, przestawione przez Sąd uwagi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, należało orzec jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.