II SA/Wa 343/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej H. J. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2014 r., odmawiającą przyznania H.J. (dalej jako skarżąca) renty rodzinnej w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z [...] maja 2014 r., powołując się na art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), skarżąca zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie w drodze wyjątku świadczenia, które pozwoli jej na utrzymanie. Decyzją z [...] października 2014 r. organ odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku uznając, że w niniejszej sprawie powyższy przepis nie mógł być zastosowany. Wyjaśnił, że świadczenie po zmarłym rodzicu przysługuje dzieciom na czas trwania nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 roku życia, jak również dzieciom bez względu na wiek, które stały się całkowicie niezdolne do pracy w wieku przed ukończeniem 16 lat życia lub przed ukończeniem nauki w szkole przed osiągnięciem 25 lat życia. Skarżąca powyższych przesłanek nie spełniła, albowiem całkowita niezdolność do pracy powstała u niej w październiku 2002 r., tj. po ukończeniu 25 lat. Niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, w ocenie organu, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem za szczególne okoliczności uznawane są takie zdarzenia, niezależne od danej osoby, które uniemożliwiają wypracowanie ubezpieczonemu wymaganego okresu ubezpieczenia uprawniającego do świadczenia na zasadach ogólnych. Zdarzenia te i ich skutki powodują niemożność kontynuowania zatrudnienia połączonego z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, a ich szczególny charakter i niemożność pokonania przeszkody uniemożliwiającej dalszą aktywność zawodową mogą uzasadniać przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie skarżącej taka sytuacja występuje w jej przypadku. Jej stan zdrowia jest na tyle poważny, iż uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Nadto skarżąca podkreśliła, że żaden przepis ustawy nie stanowi o tym, aby skarżąca spełniała przesłanki do otrzymania renty rodzinnej w normalnym trybie. To właśnie instytucja uregulowana w art. 83 ustawy daje podstawy do przyznania jej tego świadczenia. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy powyższą decyzję, nie znajdując nowych okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji odmawiającej prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał, iż skarżącej nie może być przyznana renta rodzinna w drodze wyjątku, gdyż nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W sprawie nie stwierdzono zbiegu szczególnych okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia w trybie zwykłym. Organ zwrócił uwagę, iż renta rodzinna w systemie ubezpieczeń społecznych jest ukształtowana jako świadczenie po zmarłym ubezpieczonym, które pozwala na umożliwienie pozostałym po ubezpieczonym dzieciom zdobycie wykształcenia. Przysługuje dzieciom na czas trwania nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 roku życia, jak również dzieciom, które stały się całkowicie niezdolne do pracy w czasie uczęszczania do szkoły przed osiągnięciem 25 lat życia. W przypadku skarżącej taka sytuacja nie występuje, gdyż stała się ona niezdolna do pracy w wieku 25 lat. W ocenie organu nie jest szczególną okolicznością fakt, że członek rodziny pozostały po ubezpieczonym stał się całkowicie niezdolny do pracy po zakończeniu nauki w szkole. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie przez skarżącą prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym z przyczyn zasługujących na potraktowanie jako szczególne. Organ podał nadto, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna skarżącej, która jest niewątpliwie bardzo trudna, jednak nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w związku z niezdolnością do pracy powstałą w okresie dzieciństwa, pobierała rentę od [...] kwietnia 1997 r. przyznaną na podstawie orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] kwietnia 1997 r. W orzeczeniu tym wskazano, że niezdolność do pracy istnieje od dzieciństwa. Orzeczenie to zostało jednak zweryfikowane i jako datę powstania niezdolności do pracy przyjęto październik 2002 r. W związku z powyższym skarżąca podkreśliła, że ustawodawca nie powiązał pojęcia szczególnych okoliczności z datą powstania niezdolności do pracy, co miałoby skutkować oceną zaistnienia tych okoliczności tylko do daty powstania niezdolności do pracy. Zwróciła uwagę na poważny stan swojego zdrowia twierdząc, że stanowi on nadzwyczajną okoliczność uzasadniającą przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wyraziła przekonanie, że nigdy nie otrzyma zaświadczenia o zdolności do pracy na jakimkolwiek stanowisku od lekarza medycyny pracy. W ocenie skarżącej organ nie przeanalizował przesłanek odmowy przyznania jej świadczenia w trybie zwykłym. Gdyby bowiem nie zaistniały sytuacje szczególne skarżąca nie ubiegałaby się o przyznanie świadczenia w trybie nadzwyczajnym. W ocenie skarżącej spełnia ona wszelkie przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym. Nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia z uwagi na zmianę daty powstania niezdolności do pracy po weryfikacji przez ZUS. Nie może również podjąć pracy z uwagi na niezdolność do pracy, a nadto nie ma środków na swobodne utrzymanie. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Zwrócił uwagę, że skoro skarżąca stała się niezdolna do pracy w wieku 25 lat i po zakończeniu nauki, to - przynajmniej teoretycznie – mogła podjąć pracę w celu samodzielnego zapewnienia sobie prawa do ewentualnych świadczeń rentowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku i nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia określone w powyższym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi, także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenie w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie, w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, należy mieć na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb świadczeń w drodze wyjątku. Celem tego przepisu jest bowiem to, aby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Co więcej wykładnia art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może abstrahować od treści art. 18 Konstytucji RP, który ochronę i opiekę rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa zalicza do podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnić należy, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W tej sytuacji "szczególną okolicznością", o której mowa w cytowanym przepisie będzie nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie lub członka jej rodziny. Podobnie ocenić należy także częściową niezdolność do pracy, jak i inne zdarzenia powodujące ograniczenia i utrudnienia w możliwość zatrudnienia. Wykładnia pojęcia "szczególnych okoliczności" w konkretnej sprawie wymaga zatem uwzględnienia wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy. Co więcej przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawierają definicji "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu, należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Niemniej jednak wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2013 r., I OSK 2701/12 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA) analizując brzmienie art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy trzeba przede wszystkim zważyć, że zwrot "szczególne okoliczności" odnosi się zarówno do sytuacji, w której stanowią one powód niespełniania warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jak też niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Oznacza to, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane po pierwsze wówczas, gdy nie wypracowano świadczenia w trybie zwykłym wskutek tych okoliczności, jak też wówczas, gdy w ich wyniku i ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie można podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Przeto szczególne okoliczności to takie, które powodują niemożność uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Jednocześnie NSA podkreślił, że w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku zagadnienie całkowitej niezdolności do pracy łączy się z przesłanką niemożności podjęcia pracy lub innej działalności. Niespełnienie warunków do świadczenia zwykłego nie zostało powiązane z niezdolnością do pracy, a zatem owa niezdolność co najwyżej może być oceniana jako element szczególnych okoliczności. Organy administracyjne są związane zawsze treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia. Podobne stanowisko zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z: 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 293/09, 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2426/11 (publ. CBOSA). NSA zważył nadto, że data powstania niezdolności do pracy to kwestia natury medycznej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie chodzi o analizę przesłanek prawnych. W rozpoznawanej sprawie jako datę powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącej przyjęto październik 2002 r. Nie zostało jednak ustalone czy przed tą datą skarżąca miała realną możliwość zatrudnienia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] kwietnia 1997 r. skarżąca została zaliczona do II grupy inwalidztwa ze względu na stan narządu wzroku. W orzeczeniu tym wskazano, iż stwierdzone inwalidztwo istnieje od dzieciństwa i od 1993 r. uległo istotnemu pogorszeniu. Stanowiło ono podstawę wydania decyzji z [...] kwietnia 1997 r. przyznającej skarżącej na stałe prawo do renty uczniowskiej. W wyniku kontroli powyższego orzeczenia Komisja Lekarska ZUS jako datę początkową powstania niezdolności do pracy wskazała październik 2002 r. i decyzją z [...] września 2011 r. Prezes ZUS, działając w ramach nadzoru, wstrzymał z [...] września 2011 r. wypłatę renty uczniowskiej. Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem kwestia czy istniejące u skarżącej schorzenia nie eliminowały jej z rynku pracy, czy była pełnowartościowym pracownikiem, co umożliwiało normalne jej zatrudnienie. W ramach tych rozważań organ winien także uwzględnić, że obecna całkowita niezdolność skarżącej do pracy wynika z przyczyn psychopatologicznych. Istotną jest zatem okoliczność czy wcześniej niż stwierdzona data całkowitej niezdolności do pracy, nie występowały symptomy choroby o podłożu psychicznym uniemożliwiające skarżącej podjęcie zatrudnienia. Na ten aspekt zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2011 r., I OSK 167/11 (publ. CBOSA), dostrzegając skutki zdrowotne w zakresie możliwości (całkowitej bądź częściowej) zatrudnienia osoby, która nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. To stanowisko podzielił NSA w przywołanym wcześniej wyroku z 17 stycznia 2013 r. i podziela je również Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę. Niewątpliwie jest to szczególna okoliczność w rozumieniu cytowanego przepisu. Skoro zatem skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty (w tym zwłaszcza renty rodzinnej, o którą się ubiega w trybie nadzwyczajnym) na skutek tych zaszłości (przezeń niezawinionych) i w ich wyniku nie może podjąć pracy ani innej równorzędnej działalności, wreszcie nie ma środków utrzymania, organ winien rozważyć czy nie spełnia przesłanki prowadzącej do uwzględnienia wniosku o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. W toku rozpatrywania odwołania skarżącej od decyzji z [...] października 2014 r. organ uwzględni powyższe wskazania i wyda właściwej treści decyzję. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w trybie art. 200 ww. ustawy.