II SA/Wa 344/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spraw.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Sławomir Fularski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R.T. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Miejski Policji w P. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], stosując art. 134i ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko R.T., zarzucając mu, że: - w dniu [...] września 2012 r. o godz. 08:00 w Posterunku Policji w S. stawił się do służby w stanie nietrzeźwości, posiadając w wydychanym powietrzu o godz. 10:40 – 0,27 mg/l, o godz. 10:59 – 0,21 mg/l alkoholu, czym naruszył art. 132 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy o Policji; - w dniu [...] września 2012 r., będąc w stanie nietrzeźwości, wykonywał czynności służbowe w Posterunku Policji w S. w godz. 08:00 – 16:00, posiadając w wydychanym powietrzu o godz. 10:40 – 0,27 mg/l, o godz. 10:59 – 0,21 mg/l alkoholu, czym naruszył art. 132 ust. 2 ww. ustawy o Policji w związku z art. 70 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.); - w dniu [...] września 2012 r., będąc w stanie nietrzeźwości, posiadał przy sobie broń służbową, czym naruszył art. 132 ust. 2 ww. ustawy o Policji w związku z § 10 ust. 1 pkt 3b zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie zasad przyznawania i użytkowania broni palnej przez policjantów. Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w P., działając na podstawie art. 135j ust. 1 ww. ustawy o Policji, uznał obwinionego R.T. winnym popełnienia zarzucanych mu powyżej czynów, stanowiących naruszenie dyscypliny służbowej, i wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Powyższe orzeczenie zostało doręczone zainteresowanemu w dniu 9 października 2012 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w P., mając za podstawę art. 41 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 3 oraz art. 110 ust. 1 i 2 ww. ustawy o Policji, zwolnił R.T. ze służby w Policji z dniem [...] października 2012 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei rozkazami personalnymi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i nr [...] Komendant Miejski Policji w P. cofnął zainteresowanemu dodatek służbowy w kwocie 430 zł oraz odmówił mu prawa do nagrody rocznej za rok 2012. Powyższe rozkazy personalne zostały doręczone R.T. w dniu [...] października 2012 r. W dniu [...] października 2012 r. R.T. sformułował odwołanie od powyższych rozkazów personalnych (wpłynęło do Komendy Miejskiej Policji w P. w dniu [...] października 2012 r.), w którym to odwołaniu zawarł także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Komendant Miejski Policji w P. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wezwał R.T. do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu, poprzez dopełnienie obowiązku złożenia odwołania. W dniu [...] listopada 2012 r. R.T. uczynił zadość wezwaniu, składając przedmiotowe odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w P., działając na podstawie art. 126 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) w związku z art. 135p ust. 1 ww. ustawy o Policji, odmówił R.T. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że zainteresowany, składając wniosek o przywrócenie terminu, nie zachował siedmiodniowego terminu, przewidzianego w art. 126 § 1 kpk, gdyż o skutkach orzeczenia dyscyplinarnego wiedział w dniu jego doręczenia i okoliczności tej nie mogą zmieniać jego twierdzenia, że został wprowadzony w błąd przez Komendanta Miejskiego Policji w P. co do następstw wynikających z dyscyplinarnego zwolnienia ze służby. Niezależnie od tego, wskazana przyczyna, z powodu której strona nie złożyła w terminie odwołania, nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu. Powyższe postanowienie R.T. uczynił przedmiotem zażalenia do M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R., podnosząc w nim, że w dniu [...] września 2012 r. skierował do swojego bezpośredniego przełożonego raport o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem [...] września 2012 r. z uwagi na nabycie uprawnień emerytalnych. Podniósł, że oczekiwanie na rozpoznanie raportu spowodowało, iż nie wniósł odwołania od rozstrzygnięcia dyscyplinarnego w terminie, licząc, że do zwolnienia ze służby dojdzie nie w trybie dyscyplinarnym, lecz w związku ze złożonym raportem. M. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], stosując art. 126 § 3 kpk w związku z art. 135p ust. 1 i art. 135f ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] października 2012 r. zainteresowany dowiedział się o skutkach orzeczenia kary dyscyplinarnej, a wobec tego siedmiodniowy termin do zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania upływał w dniu [...] października 2012 r. Składając stosowny wniosek w dniu [...] października 2012 r., nie zachował więc rzeczonego terminu, co sprawia, że wydane postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego jest prawidłowe. W takiej sytuacji bezzasadne jest badanie, czy wskazana przez wnioskodawcę przyczyna uchybienia terminu stanowi obiektywną i niezależną od jego woli przeszkodę niezachowania terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie R.T. wyraził swoje niezadowolenie z podjętych w sprawie rozstrzygnięć, wskazując, że jego zwolnienie ze służby w Policji powinno nastąpić w wyniku złożonego raportu, jaki sformułował w dniu [...] września 2012 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Sądząc, że zwolnienie nastąpi w tym trybie, nie składał odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego. W jego ocenie, okoliczności te przemawiają za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego, czyniąc tym samym skargę w niniejszej sprawie uzasadnioną i konieczną. Udzielając odpowiedzi na skargę, M. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 135k ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne. Od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji obwinionemu przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (ust. 2). Wyższy przełożony dyscyplinarny odmawia przyjęcia odwołania, w drodze postanowienia, jeżeli zostało wniesione po terminie lub przez osobę nieuprawnioną albo jest niedopuszczalne. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (ust. 3). Jakkolwiek ustawa o Policji w sposób kompleksowy reguluje postępowanie dyscyplinarne policjantów, to jednak brak jest w niej przepisów, które normowałyby kwestię przywracania terminów. W myśl art. 135p ust. 1 ww. ustawy o Policji, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W kwestii zatem terminów, a więc także ich przywracania, ustawa o Policji odsyła do odpowiedniego stosowania regulacji zawartych w Kodeksie postępowania karnego. Toteż w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czym jest "odpowiednie" rozumienie przepisów prawa, a następnie ustalić zakres stosowania Kodeksu postępowania karnego, którego jedynie odpowiednio wykładane przepisy pozwalają określić organ Policji, właściwy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego, podjętego w pierwszej instancji. Jak zauważa się w literaturze, odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372–373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji powinny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (zob. J. Nowacki: Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146.). Tym samym należy zawsze wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (por. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. LXV, s. 161-162). Podkreślenia wymaga, że wykładnia secundum lege stanowi założenie odpowiedniego stosowania norm (zob. J. Nowacki, Analogia..., jw., s. 146), tj. rekonstruowana norma wynikająca z przepisu odniesienia i dopełnienia powinna realizować ich treść w sposób zgodny i możliwie pełny. Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia powinny być stosowane wprost, w dalszej – gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe – mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, dopiero zaś w przypadku, gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe – nie mają one zastosowania (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 6, s. 56-57). Ilekroć przepisy danej regulacji odsyłają do odpowiedniego stosowania innej regulacji, trzeba mieć zatem na względzie specyfikę spraw i zakres tych uregulowań, do których mają być odpowiednio stosowane inne przepisy, wszak użycie przepisów odpowiednio stosowanych nie może być dowolne i musi uwzględniać specyfikę spraw normujących dane stosunki. W rozpoznawanej sprawie rzecz dotyczy stosunku służbowego i choć jej przedmiot ma wymiar czysto dyscyplinarny, to nie zmienia to administracyjnoprawnego charakteru tego stosunku. Postępowanie dyscyplinarne policjantów jest postępowaniem prowadzonym przez właściwego przełożonego dyscyplinarnego, od orzeczenia którego przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania, wnoszony do wyższego przełożonego dyscyplinarnego. Zarówno przełożony dyscyplinarny, jak i wyższy przełożony dyscyplinarny to właściwe organy Policji, a więc organy administracji publicznej. Skoro zatem odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji, to wynika z tego, że ustawodawca zachował w tym zakresie administracyjny tok instancji ze wszelkimi tego konsekwencjami, właściwymi dla stosunków służbowych, odpowiadający temu, jaki regulowany jest przepisami procedury administracyjnej. I choć przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów nie stosuje się, to okoliczność, że to właśnie wyższy przełożony dyscyplinarny odmawia przyjęcia odwołania, w drodze postanowienia, jeżeli zostało wniesione po terminie lub przez osobę nieuprawnioną albo jest niedopuszczalne, świadczy o tym, że rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego należy do właściwości tego organu Policji (wyższego przełożonego dyscyplinarnego). Jeśli bowiem wyższy przełożony dyscyplinarny jest właściwy, by odmówić przyjęcia odwołania wniesionego po terminie, to tym bardziej zachowuje swoją właściwość w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Tak więc odpowiednie stosowanie art. 126 kpk, w tym jego § 2, w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów stwarza – co do zasady – możliwość orzekania w kwestii przywrócenia terminu (nie tylko do wniesienia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego), której to kwestii przepisy ustawy o Policji wprost nie regulują, nie zmienia jednak i nie może zmieniać zasad kształtujących właściwość organów Policji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie orzekające w niej organy przepis art. 126 § 2 kpk zastosowały wprost, mimo brzmienia art. 135p ust. 1 ww. ustawy o Policji i konieczności jedynie odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania karnego, nie zwracając przy tym uwagi na treść art. 135k ust. 3 ww. ustawy o Policji, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięć dotkniętych wadą nieważności, jako naruszających właściwość organów Policji. Dlatego też, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego wydane w sprawie postanowienia, stwierdzając ich nieważność. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.