II SA/Wa 348/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego 1) uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Izby Celnej w W. orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 437 § 1 Kpk w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego [...], którym to orzeczeniem uznano K.P., [...] Służby Celnej, winną popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na wprowadzeniu w błąd przełożonego lub innego funkcjonariusza, skutkującym wypłatą nienależnego świadczenia, co spowodowało szkodę służbie, określonego w art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, za co wymierzona została jej kara dyscyplinarna upomnienia. K.P. zarzucono, że w okresie od czerwca do listopada 2012 r., składając wnioski o wypłatę przysługującego - zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej - równoważnika z tytułu dojazdu z innej miejscowości do miejsca pełnienia służby w Oddziale Celnym [...], oświadczyła, że ani ona sama, ani jej małżonek nie posiada lokalu mieszkalnego i nie zamieszkuje w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, mimo iż wiedziała, że jest to niezgodne ze stanem faktycznym, przez co wprowadziła w błąd przełożonego, będącego jednocześnie przewodniczącym komisji przyznającej równoważnik, jak i innych funkcjonariuszy członków tej komisji, na skutek czego przyznane zostało i wypłacone jej nienależne świadczenie w łącznej wysokości 2.602,60 złotych, powodujące szkodę służbie, tj. o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, określonego w art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 166 pkt 5, art. 167 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 pkt 1, art. 169 ust. 1 i 4 pkt 1, art. 178 ust. 1 i 3, art. 179 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159). Uzasadniając orzeczenie organ wskazał, że obwiniona posiadała prawo do lokalu położonego w N. przy ul. L., co wynika z umowy notarialnej, którą ustanowiono służebność mieszkania na jej rzecz oraz z faktu jej zameldowania pod tym adresem. Organ podał, że K.P., wypełniając wnioski o wypłatę równoważnika za dojazd do miejsca pełnienia służby, wskazywała, jako miejsce zamieszkania miejscowość X. k. P., [....] D., twierdząc, że właśnie z tej miejscowości, oddalonej od miejsca pełnienia służby, dojeżdża do miejsca pełnienia służby. Jednocześnie organ wskazał, że zebrane dowody nie potwierdziły jednoznacznie, że w okresie między czerwcem a listopadem 2012 r. obwiniona przebywała w miejscowości N., tj. w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby albo w miejscowości X., tj. miejscowości oddalonej od miejsca pełnienia służby. Uznając, że dowody przedstawione przez obwinioną na okoliczność zamieszkiwania przez nią w miejscowości oddalonej, tj. X., budziły wątpliwości, organ uznał, iż konieczne jest wzięcie pod uwagę drugiego kryterium, jakim jest posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W konsekwencji uznając, że obwiniona posiada prawo do lokalu i prawo do zamieszkiwania w miejscowości pobliskiej, to jest prawo do lokalu położonego w N. przy ul. L., organ stwierdził, że składane przez obwinioną oświadczenia, iż nie posiada lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, doprowadziły do wprowadzenia w błąd przełożonego i członków komisji ds. przyznawania równoważnika z tytułu dojazdu, a w konsekwencji do wypłaty obwinionej nienależnego świadczenia. Organ uznał jednocześnie, że obwiniona nie miała zamiaru popełnienia przewinienia, ale mogła przewidzieć, że swoim zachowaniem doprowadzi do przewinienia określonego w art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej. Wskazał, że funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, gdy miał zamiar popełnienia przewinienia dyscyplinarnego lub przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godził, bądź nie mając zamiaru popełnienia przewinienia, popełnił je na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Przewinienie dyscyplinarne określone w art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej można popełnić zarówno z winy umyślnej, jak i nieumyślnej. Przepisy ustawy o Służbie Celnej, traktujące o postępowaniu dyscyplinarnym w stosunku do funkcjonariuszy celnych, jedynie przy przewinieniu określonym w art. 166 pkt 10 dopuszczają wyłącznie umyślny charakter czynu. Organ stwierdził nadto, że składane przez obwinioną oświadczenia dowodzą braku ostrożności i nie nosiły znamion celowego, zamierzonego działania, niemniej doprowadziło ono do wprowadzenia w błąd osób przyznających przedmiotowy równoważnik. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.P. zarzuciła: 1) naruszenie art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędne przyjęcie, iż delikt dyscyplinarny określony w tym przepisie (polegający na wprowadzeniu w błąd przełożonego lub innego funkcjonariusza, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, funkcjonariuszowi lub innej osobie) można popełnić w sposób nieumyślny w zestawieniu z faktem, iż organy dyscyplinarne ustaliły nieumyślność działań obwinionej; 2) naruszenie art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 352 § 1 i § 2 Kc, poprzez błędne przyjęcie, iż w pojęciu "posiadanie lokalu mieszkalnego" mieści się również służebność lokalu mieszkalnego. Na podstawie art. 187 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 438 pkt 3 Kpk skarżąca zarzuciła: 3) błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięciu sprawy, polegający na: a) przyjęciu, iż w chwili składania wniosku o wypłatę równoważnika miała wątpliwości, co do znaczenia prawnego pojęcia "posiadania lokalu" tj. nie wiedziała, czy w tym pojęciu zawiera się służebność mieszkania, w sytuacji, gdy była całkowicie przekonana, iż właśnie służebność mieszkania nie mieści się w tym pojęciu w skutek pouczenia notariusza, b) przyjęciu, iż w chwili składania wniosku nie mieszkała na stałe na wsi X. k. P. w sytuacji, gdy ewidentnie wskazują na to dołączone do akt sprawy dokumentu urzędowe. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż istotą obrazy prawa materialnego i postawionego jej zarzutu jest to, że delikt dyscyplinarny z art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej można popełnić tylko w sposób umyślny, a zatem ustalenie, iż nie działała z zamiarem umyślnym, powinno prowadzić do uniewinnienia. Wskazała, iż z istoty rzeczy znamię "wprowadzenia w błąd" oznacza działanie celowe i umyślne. Kwestionując wadliwość rozumowania organów, skarżąca podkreśliła, że ustalenie organów, iż działała ona w sposób nieumyślny winno prowadzić do jej uniewinnienia. Rozwijając zarzut dotyczący interpretacji pojęcia "posiadanie lokalu" – art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej - wskazała na orzecznictwo SN w tym zakresie, które przyjmuje, iż posiadanie służebności nie może być utożsamiane z posiadaniem nieruchomości. W konkluzji podniosła, że przepisy dotyczące zasad przyznawania równoważnika, wśród przesłanek wymieniają brak posiadania nieruchomości, a nie brak posiadania możliwości mieszkania blisko miejsca służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 166 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm.), funkcjonariusze podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków służbowych, w szczególności za: 1) niedopełnienie obowiązków służbowych lub wynikających ze złożonego ślubowania oraz przepisów prawa; 2) przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa; 3) odmowę wykonania lub niewykonanie polecenia, z zastrzeżeniem przypadków wskazanych w art. 127 polecenia służbowe, ust. 2 i 3; 4) zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób niedbały lub nieprawidłowy; 5) wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego funkcjonariusza, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, funkcjonariuszowi lub innej osobie; 6) nadużycie zajmowanego stanowiska dla osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej; 7) nieusprawiedliwione niestawienie się lub opuszczenie miejsca pełnienia służby; 8) wprowadzenie się w stan ograniczający zdolność wykonywania zadania służbowego albo uniemożliwiający jego wykonanie; 9) utratę służbowej broni palnej; 10) umyślne naruszenie dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie pełnienia służby. W przedmiotowej sprawie skarżącą ukarano w oparciu o zarzut z art. 166 pkt 5 ww. ustawy, tj. o wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego funkcjonariusza, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, funkcjonariuszowi lub innej osobie. W ocenie Sądu, zarzut ten nie został przez organ udowodniony. Zdaniem Sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten stanowi, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby, jeżeli on sam lub jego małżonek nie zamieszkuje lub nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Dokonując wykładni art. 157 ust. 1 ustawy organ uznał, iż skoro skarżącej przysługuje prawo służebności lokalu, położonego w N. przy ul. L., to jej oświadczenie o "nieposiadaniu lokalu" wprowadziło organ w błąd. Z powyższą wykładnią nie można się zgodzić, wobec ustaleń, że skarżąca przebywała w miejscowości X. k/P., oddalonej od miejsca pełnienia służby. Dokonując wykładni art. 157 ust. 1 ustawy, organ zaprezentował nadmierny rygoryzm uznając, iż skarżąca, składając wniosek o przyznanie równoważnika za dojazd, powinna była się upewnić, co do właściwej interpretacji zwrotu "posiada nieruchomość". Zauważyć należy, iż organy przyznające prawo do równoważnika, mając wątpliwości prawne, co do zakresu pojęcia "posiada nieruchomość", posłużyły się opinią prawną, sporządzoną przez Wydział Prawny Izby Celnej w W., zawartą w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. oraz w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Powyższa opinia zawierała pogląd " iż przesłankę posiadania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza celnego należy utożsamiać z prawem własności lokalu. Także posiadanie służebności mieszkania prezentuje się jako prawo do zamieszkiwania i zawiera się w zakresie pojęcia posiadania wskazanego w art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej niezależnie od faktycznego wykonywania służebności". W ocenie Sądu, powyższa wewnętrzna opinia organu, na której oparł się dokonując wykładni pojęcia "posiadania lokalu", o którym mowa w art. 157 ust. 1 omawianej ustawy, jest niepełna i odbiega od orzecznictwa SN w tym zakresie, nadto jest dla skarżącej krzywdząca. Stawianie skarżącej de facto zarzutu, iż dokonała niewłaściwej wykładni pojęcia "posiadania lokalu" oraz że powinna mieć świadomość sytuacji prawnej i jednocześnie uznanie, że złożyła oświadczenie w sposób nieostrożny i lekkomyślny, ocenić należy za co najmniej niezrozumiałe w kontekście wątpliwości interpretacyjnych samego organu w rozumieniu tegoż pojęcia i posłużeniu się opinią prawną w tym zakresie. Twierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k – 46), iż brak wiedzy obwinionej, co do interpretacji przepisów dokonanej przez Wydział Prawny Izby Celnej, nie oznacza, że składając oświadczenie robiła to bez świadomości prawnej (...) jest brakiem ostrożności strony, dodatkowo czyni stanowisko organu niespójnym i nielogicznym w kontekście faktu, iż skarżąca jest funkcjonariuszką celną a nie prawnikiem. Upraszczając wydaje się, iż organ przerzucił odpowiedzialność na funkcjonariusza, za to, że nie miał świadomości skutków prawnych, wynikających z ustanowionego na jego rzecz ograniczonego prawa rzeczowego (służebności lokalu), przy składaniu wniosku o równoważnik za dojazd, w sytuacji, gdy to na organie ciążył obowiązek oceny i weryfikacji złożonego wniosku pod względem formalnym i prawnym. Reasumując nie można było stwierdzić, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że to skarżąca wprowadziła organy w błąd, składając wniosek o przyznanie równoważnika za dojazd. Zarzut nieuzasadnionego rygoryzmu można natomiast przypisać organowi, który nieprawidłowo zinterpretował treść art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, wywodząc z tej interpretacji negatywne dla skarżącej skutki. Samo ustanowienie na rzecz skarżącej ograniczonego prawa rzeczowego – służebności lokalu, w sytuacji, gdy w nim nie zamieszkuje, nie dawało podstaw do uznania, że skarżąca "posiada lokal mieszkalny" w rozumieniu art. 157 ust. 1 ustawy. Tym bardziej, iż skarżąca przedkładała dowody na okoliczność, iż mieszka w innej miejscowości. Konkludując stwierdzić należy, iż wątpliwości interpretacyjne, dotyczące art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, nie powinny skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną skarżącej w kontekście ustalenia braku umyślności w jej działaniu. Dodatkowo stwierdzić należy, iż organ nie odniósł się do kwestii przedawnienia postępowania dyscyplinarnego. Stosownie do treści art. 175 ust. 1 ustawy, postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza oraz po upływie 2 lat od popełnienia czynu, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5. Organ nie wskazał w jakiej dacie powziął wiadomość o naruszeniu przez skarżącą obowiązków służbowych oraz nie wyjaśnił, czy od tej daty – wynikającej z treści art. 175 ust. 1 ustawy - nie upłynęło 3 miesiące. Okoliczność powyższą organ zbada i oceni, rozpoznając sprawę ponownie. Porówna datę wniesienia wniosku skarżącej (1 grudnia 2012 r.) z datą wydania postanowienia Urzędu Celnego [...] w W. o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia obowiązków służbowych przez skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. (k – 6) oraz z datą wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z dnia [...] marca 2013 r. (k – 98). Za trafny Sąd uznał zarzut, nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącej. Organ nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącą dokumentów, potwierdzających faktyczne miejsce jej zamieszania (inne niż zameldowania). Powyższe okoliczności organ rozważy, rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.