II SA/Wa 3508/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na niewykonanie przez Prezesa Rady Ministrów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 84/20 1. wymierza Prezesowi Rady Ministrów grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Rady Ministrów w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie była skarga na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2020 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 84/20, mocą którego ww. Sąd zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku A. S. z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 6 maja 2021 r. A. S. wywiódł do tut. Sądu skargę na niewykonanie ww. wyroku, domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy, stwierdzenia, że zachowania organu mają charakter rażącego naruszania prawa, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, zawiadomienia w trybie art. 155 p.p.s.a. właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 2020 r. udzielił odpowiedzi na wniosek, przekazując posiadaną część informacji publicznych wnioskowanych przez skarżącego. W pozostałym zakresie uznając, że żądanie ma charakter informacji przetworzonej wezwano skarżącego do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, uzależniając od tego możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Następnie organ pozostawał w oczekiwaniu na stanowisko skarżącego, które do momentu złożenia przedmiotowej skargi nie zostało przedstawione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 p.p.s.a., może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści powołanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności, kierując do organu pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r., zawierające stosowne wezwanie. Tym samym należy przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy, należy podkreślić, że przepis art. 154 p.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. Należy też przypomnieć, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skarga jest środkiem ostatecznym służącym wymuszeniu na organie załatwienie sprawy – zatrzymania obstrukcji w postępowaniu. Zagwarantowanie go stronom postępowań administracyjnych, które pomimo uwzględnienia ich skarg na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w dalszym ciągu nie uzyskują załatwienia ich spraw, uzasadnia to, że wyrok w zakresie zobowiązującym do załatwienia sprawy, pomimo swojej prawomocności, nie jest wykonany. Strona nie ma bowiem innych środków prawnych służących przymuszeniu biernego organu do załatwienia jej sprawy. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", SIP LEX oraz wyrok BNSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, Lex nr 57180). Skuteczność skargi na niewykonanie wyroku zależy od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku, bez zbędnej zwłoki (terminowo) wykonał wskazania sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności, czyli treści rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 84/20 zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Te natomiast wpłynęły do organu w dniu [...] sierpnia 2020 r. Od tej daty rozpoczął zatem swój bieg - wyznaczony wyrokiem – termin, w jakim wniosek skarżącego powinien być rozpatrzony. Termin ten upłynął więc w dniu [...] września 2020 r. Organ co prawda w dniu [...] września 2020 r. skierował do skarżącego pismo, którym odpowiadając na wniosek z dnia [...] września 2010 r. przekazał część informacji wnioskowanych przez skarżącego i jednocześnie wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu pozostałych objętych wnioskiem informacji, jednakże do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył wniosku zgodnie z zobowiązaniem nałożonym na organ prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 84/20. W realiach faktycznych sprawy okolicznością niesporną było to, że skarga na niewykonanie ww. wyroku została wywiedziona w dniu 6 maja 2021 r. Poza sporem pozostaje także to, że organ zrealizował ww. wyrok dopiero w dniu [...] maja 2021 r. Zestawienie powyższych dat w sposób oczywisty świadczy o tym, że w chwili wnoszenia przez skarżącego skargi, wyrok z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 84/20 nie został wykonany przez Prezesa Rady Ministrów. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ nie tylko do załatwienia wniosku skarżącego, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. Z powyższych względów należało uznać, że ww. wyrok nie został przez organ wykonany w wyznaczonym terminie. Uwzględnienie skargi, opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a., obliguje Sąd do wymierzenia grzywny. Ustalając jej wysokość, Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok, nadto stopień skomplikowania sprawy. Biorąc pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, wymierzono organowi grzywnę w wysokości 500 zł, uznając, że będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ całokształt sprawy świadczy o znacznej opieszałości organu w wykonaniu wyroku, gdyż od przekazania akt sprawy organowi, tj. od dnia [...] sierpnia 2020 r., do rozpatrzenia wniosku skarżącego, tj. wydania decyzji w dniu [...] maja 2021 r., upłynęło 9 miesięcy. Biorąc zaś pod uwagę okoliczność, iż na dzień orzekania sporny wyrok był już zrealizowany przez zobowiązany organ, nie zachodziła ani konieczność, ani możliwość zobowiązywania Ministra do jego wykonywania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kolejnym punkcie, stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd orzekł na mocy art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. W skardze żądania tego nie poparto właściwie żadnym uzasadnieniem. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast, i ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Skarżący, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinien zatem nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiego wniosku. W sytuacji wymierzenia organowi grzywny w kwocie 500 zł, grzywna w tej wysokości dostatecznie, zdaniem Sądu, wypełnia już rolę dyscyplinującą na przyszłość. W tym też zakresie skarga została na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona. W ocenie Sądu, niezasadny jest również wniosek skarżącego o wydanie postanowienia w trybie 155 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie stwierdzenia w toku rozpoznawanej sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Z przytoczonego przepisu wynika, że orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny. Skład orzekający sądu może poinformować właściwe organy, jeżeli uzna, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie zachodziła przesłanka do wydania postanowienia sygnalizacyjnego.