II SA/Wa 352/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] L. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]), którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]) o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 262 dni niewykorzystanych urlopów (wypoczynkowego, dodatkowego) za 2006-2008 r. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że L. P., który na podstawie rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2008 r., w dniu 22 listopada 2018 r. zwrócił się do tego organu z wnioskiem o "ponowne ustalenie i wypłacenie" ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jego zdaniem, w tym stanie prawnym organ jest zobowiązany "wyrównać" otrzymany ekwiwalent na zasadach określonych w tym wyroku (z uwzględnieniem mnożnika 1/21) Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. wydaną na podstawie art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2006-2008 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, skarżącemu w dacie zwolnienia ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny za 117 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, w wysokości obliczonej w sposób określony w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym (1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym). Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. jako tzw. orzeczenie negatoryjne (eliminujące normę prawną) stworzyło lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Z powołanego wyroku wynika wyłącznie, że "przelicznik" za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. (z konstytucyjną zasadą równości i prawem do wypoczynku). Orzeczenie to nie ma charakteru prawotwórczego - nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego według którego należałoby wypłacić ekwiwalent za niewykorzystany urlop. W związku z tym do momentu uchwalenia przez ustawodawcę przepisów w tym zakresie, nie ma podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy na zasadach wskazanych przez Trybunał w powołanym wyroku. Z tego powodu wniosek skarżącego nie jest uzasadniony. Skarżący w piśmie z dnia 7 października 2019 r. złożył odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r., w którym zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji oraz art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania L. P. powołał treść na art. 190 ust. 4 Konstytucji i orzecznictwo dotyczące tego przepisu. Odwołujący nie zgodził się z organem, że dopiero nowelizacja ustawy o Policji pozwoli na ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zdaniem skarżącego, z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że świadczeniem ekwiwalentnym jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Organ kierując się uzasadnieniem orzeczenia, jest obowiązany zinterpretować art. 115a ustawy o Policji w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie ma podstaw prawnych do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (dodatkowy) w związku ze zwolnieniem ze służby. Komendant Główny Policji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2050/13, podniósł, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W związku z tym były policjant, po wejściu w życie przepisów prawa określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop będzie mógł zwrócić się z żądaniem jego wyrównania. Jeżeli przepisy prawa "będą pozwalały" na spełnienie żądania skarżącego, świadczenie pieniężne zostanie mu wypłacone. L. P. w skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2 oraz art. 190 ust. 3 i ust 4 Konstytucji RP, przez nieprawidłowe przyjęcie, że w obecnym stanie prawnym (po wyroku Trybunału Konstytucyjnego) byłemu funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje uprawnienie do ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy oraz że dopiero nowelizacja art. 115a ustawy o Policji może dać podstawy do wyliczenia stronie należnego jej wyrównania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu oraz że ta niekonstytucyjność istniała od samego początku (od dnia wejścia w życie przepisu tj. 19 października 2001 r.). Zdaniem L. P., całkowicie bezzasadne jest stwierdzenie organu, że na skutek wyroku Trybunału istnieje luka w systemie prawa i dopiero jej usunięcie przez ustawodawcę pozwoli na ewentualną wypłatę wyrównania ekwiwalentu za urlop. Sposób wyliczenia ekwiwalentu został wprost wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wynika z niego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Kierując się tymi wskazaniami organ powinien obliczyć wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, ustalić ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym (w oparciu o ustawę z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, Dz.U. z 2015 r. poz. 90), a następnie porównując uzyskaną wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z wysokością ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, obliczyć "brakującą" kwotę wyrównania i dokonać jej wypłaty. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł m. in., że przepis art. 115a ustawy o Policji w obecnym brzmieniu (po wyroku Trybunału Konstytucyjnego) nie pozwala na wyliczenie ekwiwalentu. Ten przepis nie statuuje prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w gruncie rzeczy jest to przepis o charakterze technicznym. Prawo do ekwiwalentu wynika bowiem z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji dodał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego "może o tyle stanowić źródło prawa, o ile wycofuje z obrotu prawnego przepisy prawa". Jednakże samo jego uzasadnienie, źródła prawa nie stanowi. Uzasadnienie jest jedynie wskazówką interpretacyjną dla ustawodawcy do uregulowania sposobu wyliczania ekwiwalentu za urlop w sposób podobny do rozwiązań zawartych w ustawie o dniach wolnych od pracy, nie jest to jednak nakaz stosowania tej ustawy wprost. Zdaniem organu, "takie odczytywanie uzasadnienia jawi się jako niedorzeczne. Oznaczałoby to bowiem, iż Trybunał Konstytucyjny w ogóle nie ma świadomości co do odrębności statusu służb mundurowych". W konkluzji nie ma podstaw do przyjęcia, że uposażenie za jeden dzień urlopu powinno być równe uposażeniu za jeden dzień służby. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, organ stwierdził, że "nie jest prawdą, aby na mocy art. 190 ust. 4 Konstytucji było możliwe działanie nie oparte na normach procesowych" oraz że powołany przepis odnosi się do norm prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie L. P. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, zarzucił organom obu instancji nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego. Komendant Główny Policji argumentował natomiast, że jest związany ustawą. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje, w sferze obowiązywania prawa, wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia, a organ nie może tej normy samodzielnie "uzupełniać". Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji tego, czy w obecnym stanie prawnym (po wyroku Trybunału), przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. np. 1/22, ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy z innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej), można wyliczyć należny ekwiwalent za niewykorzystany urlop, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej – wyliczyć brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sąd podziela zapatrywanie skarżącego, znajdujące poparcie w orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 557/20 oraz WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 94/20), że w stanie prawnym istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. braku nowelizacji art. 115a ustawy o Policji i zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem (co można porównać z pominięciem prawodawczym – por. wyrok TK z 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01), kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału można wyliczyć kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby. Z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, oraz art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) i art. 6 k.p.a. wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). Przede wszystkim należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok zakresowy, a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, nie orzeka o zgodności (niezgodności) z Konstytucją całego przepisu (jednostki redakcyjnej tekstu prawnego) ale jego fragmentu (części). W pozostałym zakresie przepis nadal obowiązuje, a "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmacyjne) przy stosowaniu prawa" (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK [w:] Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297). Należy przypomnieć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2017 r. wyeliminował z obrotu prawnego (z dniem 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten zachował zaś walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. NSA w wyroku z 13 października 2020 r. sygn., akt I OSK 557/20 zwrócił uwagę, że "nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę wskaźnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Należy zauważyć, że sposób obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału. Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia podniósł m. in., że ekwiwalent za niewykorzystany urlop, (substytut urlopu) ustalony z zastosowaniem wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta nie jest rekompensatą ekwiwalentną, ponieważ nie odpowiada wartości tego świadczenia w naturze. Ekwiwalent w języku polskim oznacza "odpowiednik", "równoważnik" oraz "towar, w którym jest wyrażona wartość innego towaru" (zob. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 811). Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu przez policjanta zwolnionego ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawą prawną z przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 6 marca 2002 r. sygn.. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13) To wszystko pozwala stwierdzić, że w systemie prawnym w dniu wydania zaskarżonej decyzji istniała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se. Skarżący ma zatem prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ będąc obowiązany do wypłacenia tego świadczenia musi zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z wyrokiem Trybunału. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak już powiedziano, w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego Podsumowując - zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) podlegają uchyleniu. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, bowiem skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy, nie był reprezentowany przez pełnomocnika, ani nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z 14 października 2020 r. wydane na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Organ ponownie orzekając powinien mieć jednak na uwadze zmianę stanu prawnego dotyczącego tej sprawy. Zmianie uległ przepis art. 115a ustawy o Policji z mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610), z dniem 1 października 2020 r. Organ powinien również uwzględnić art. 9 ust. 1tej ustawy zmieniającej.