II SA/Wa 3526/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - A. K. złożyła skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2022r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. A. K. wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez 5 lat służby przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z poźn. zm., zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" lub "u.z.e.f."). Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Organ stwierdził, że zadania, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wnioskodawczyni realizowała w okresie: od [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. - pełniąc służbę w Służbie Celno-Skarbowej, tj. łącznie 3 miesiące. Natomiast zadania wykonywane przez stronę w okresie służby w Służbie Celnej nie były tzw. zadaniami policyjnymi. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 7 czerwca 2021 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik strony wniósł zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych, zaniechanie wskazania, z jakich przyczyn organ uznał, że nie zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż okresy: [...] września 1999 r. - [...] kwietnia 2002r., [...] maja 2002 r. - [...] września 2003 r., [...] września 2003 r. - [...] grudnia 2003 r., [...] grudnia 2003 r. - [...] maja 2015 r., [...] maja 2015 r. - [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r. - [...] czerwca 2016 r., [...] lipca 2016 r. - [...] luty 2017 r. są okresami wykonywania zadań policyjnych, w sytuacji, gdy na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla wydania zaświadczenia w sytuacji, gdyby organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozważył całościowo zgromadzony materiał dowodowy, powinien dojść do przekonania, iż w toku postępowania należało wydać stronie zaświadczenie żądanej przez nią treści; - błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Strona nie wykonywała zadań policyjnych przez okres co najmniej 5 lat, w sytuacji, gdy organ nie poczynił prawidłowych ustaleń w sprawie, a tym samym naruszył słuszny interes strony; - naruszenie prawa procesowego, a to art. 10 k.p.a. w zw. z art, 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych i zebranych materiałów dowodowych w trakcie rozpoznawania istoty sprawy przez organ; - błędne ustalenie faktyczne, iż Strona nie wykonywała czynności polegających na rozpoznawaniu, wykrywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury oraz ochrony własności intelektualnej, a także przestępstw i wykroczeń związanych z wprowadzaniem na polski obszar celny oraz wyprowadzaniem z polskiego obszaru celnego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, w szczególności takich jak: odpady szkodliwe, substancje chemiczne, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe oraz broń, amunicja, materiały wybuchowe i technologie objęte kontrolą międzynarodową; - naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, a to art. 8 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do przyjętych wewnętrznie reguł określonych w dokumencie "Dobre praktyki" w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości brać udziału w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności składać wyjaśnienia co do treści zgromadzonych w sprawie dokumentów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie znajdując podstaw do zastosowania art. 132 § 1 k.p.a., przy piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., przekazał zażalenie do rozpatrzenia przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Szef KAS wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie skarżąca domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez co najmniej 5 lat zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub w Służbie Celno-Skarbowej. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały jednak podstaw do potwierdzenia żądania wnioskodawczyni, co znalazło wyraz w treści rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. Szef Krajowej Administracji Skarbowej stoi na stanowisku, iż nabycie tzw. "wysługi emerytalnej", czyli 5-letniego okresu służby przy realizacji tzw. zadań policyjnych, o którym mowa powyżej, uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, której funkcjonariusze m. in. Inicjują i organizują działania mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców stwierdził, iż ,funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji", i wskazał jednocześnie, iż "To podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia". W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, nie oznacza to jednak, iż wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy celnych były zadaniami o charakterze policyjnym, a w związku z tym - nie istnieje obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza. W świetle wyżej powołanego wyroku, wykonywanie zadań o charakterze policyjnym, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. W ocenie organu odwoławczego, DIAS prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz wywiódł adekwatne wnioski uznając, że Wnioskodawczyni legitymuje się wykonywaniem tzw. zadań policyjnych przez okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] maja 2017 r., pełniąc służbę w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze zgromadzone w aktach osobowych A. K. dokumenty, DIAS prawidłowo ocenił, iż zadania wykonywane przez Wnioskodawczynię w okresach pełnienia służby w Służbie Celnej, nie mieszczą się w katalogu zadań policyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. poz. 1641, z poźn. zm.) oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799, z poźn. zm.). Z analizy dokumentów wynika, że A. K. pełniła służbę: 1. Od [...] września 1999 r. do [...] kwietnia 2002 r. w Dziale [...] Urzędu Celnego w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].11.1999 r. oraz zakresem obowiązków i uprawnień z [...].12.2001 r. należało: przyjmowanie i ekspedycja przesyłek wychodzących z Urzędu Celnego, prowadzenie ewidencji statystycznej Urzędu, obsługa środków łączności, prowadzenie spraw związanych z pracą sekretariatu Urzędu Celnego, 2. Od [...] maja 2002 r. do [...] września 2003 r. w Referacie [...] Izby Celnej w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązkow i uprawnień z [...].06.2002 r. należało: prowadzenie spraw związanych z pracą kancelarii Izby Celnej, 3. Od [...] września 2003 r. do [...] grudnia 2003 r. w Wydziale [...] Izby Celnej w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...].09.2003 r, należało: prowadzenie spraw związanych z pracą kancelarii Izby Celnej, 4. Od [...] grudnia 2003 r. do [...] maja 2015 r. w Referacie [...] Urzędu Celnego w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].12.2003 r., z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].05.2004 r,, z zakresem obowiązków i uprawnień z [...].03.2005 r., z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].05.2008 r., należało: prowadzenie określonych spraw związanych z pracą w sekretariacie oraz z zakresu czynności wykonywanych przez Referat [...], natomiast zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].12.2009 r. do podstawowych obowiązków należało: obsługa ewidencyjno-kancelaryjna, prowadzenie wyznaczonych spraw z zakresu organizacji urzędu i podległych komórek organizacyjnych, zastępowanie kierującego Oddziałem [...] podczas jego nieobecności. Z kolei z zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...].01.2011 r. , z zakresu obowiązków i uprawnień z [...].04.2012 r., z opisu stanowiska służbowego o kodzie służbowym [...] wynika, że do podstawowych obowiązków wnioskodawczyni należało: prowadzenie kancelarii komórki, prowadzenie kancelarii materiałów zastrzeżonych, obsługa sekretariatu urzędu celnego, prowadzenie kancelarii urzędu celnego, przyjmowanie i ewidencjonowanie skarg i wniosków oraz przygotowywanie materiałów do ich rozpatrzenia i udzielenia odpowiedzi. W zakresie obowiązków i uprawnień z dnia [...].01.2014 r, wskazane zadania również odnoszą się do opisu stanowiska o kodzie służbowym [...]. 5. Od dnia [...] maja 2015 r. do [...] czerwca 2015 r. Izba Celna w [...], do podstawowych zadań wnioskodawczyni należało: prowadzenie spraw z zakresu tworzenia komórki obsługi klienta w zakresie rozliczeń centrum Rozliczeń, udział w szkoleniach, w szczególności w szkoleniach z zakresu obsługi systemu [...], wykonywanie czynności związanych ze zniesieniem Urzędu Celnego w [...], 6. Od [...] lipca 2015 r. do [...] czerwca 2016 r. w Wydziale [...] w Zakresie [...] w Izbie Celnej w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].07.2015 r., z zakresem obowiązków z dnia [...].10.2015 r. oraz opisem stanowiska o kodzie służbowym [...] należało: prowadzenie kancelarii komórki, 7. Od dnia [...] lipca 2016 r. do [...] lutego 2017 r. w Referacie [...] Izby Celnej w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].07.2016 r. oraz opisem stanowiska o kodzie służbowym [...] należało: prowadzenie kancelarii komórki, realizacja zwrotu należności pobieranych przez organy celne i podatkowe oraz dokonywanie zwrotu kwot nadpłaconych lub nienależnie pobranych - pozostałe, rozliczanie należności celnych, podatków i innych dochodów budżetowych -pozostałe. 8. Od dnia [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Dane wynikające z kart zakresów uprawnień i obowiązków, jak też innych materiałów dokumentujących przebieg służby i zadania w okresie służby, dołączone do niniejszej sprawy, nie potwierdziły w ocenie organu, że skarżąca dysponuje 5-letnim stażem służby przy realizacji takich zadań. Staż ten wyniósł jedynie 3 miesiące, kiedy to w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. pełniła służbę w Służbie Celno-Skarbowej. W związku z tym nie było możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści. Organ uznał, iż analiza ww. dokumentów wykazała, że wnioskodawczyni ani w komórce ogólnej, w komórce organizacyjnej, jak również w komórce prawno-organizacyjnej, w komórce rozliczeń podatków krajowych nie realizowała zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W ocenie organu odwoławczego, przedstawione powyżej argumenty oraz charakter "zadań policyjnych", których wykonywanie, powinno być ściśle powiązane z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw i wykroczeń skarbowych i dla potwierdzenia ich wykonywania, konieczna jest bezpośrednia i faktyczna ich realizacja poparta zapisami wynikającymi m.in. z kart zakresu obowiązków i uprawnień, bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu, prowadzą do wniosku, iż nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez A. K. treści. Zgodnie z wiedzą Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz zapisami wynikającymi z dokumentacji będącej w jego posiadaniu, zadania realizowane przez wnioskodawczynię, w okresie pełnienia służby w Służbie Celnej, nie są zadaniami o charakterze policyjnym. Dokonana w toku postępowania instancyjnego analiza materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie i zarzutów podniesionych w zażaleniu potwierdziła prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ I instancji. W postępowaniu wykazano, że w materiale dowodowym brak dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżąca realizowała przez wskazany okres tzw. zadania policyjne. Skoro zaświadczenie, jak wyjaśniono wcześniej, jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. W związku z powyższym Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. A. K. złożyła skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2022r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skarżąca zarzucała: - rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla wydania zaświadczenia w sytuacji, gdyby organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozważył całościowo zgormadzony materiał dowodowy powinien dość do przekonania, iż w toku postępowania należało wydać stronie zaświadczenie żądanej treści; - błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie strona nie wykonywała zadań policyjnych przez okres co najmniej 5 lat, w sytuacji, gdy organ nie poczynił prawidłowych ustaleń w sprawie, a tym samym naruszył słuszny interes strony; - naruszenie prawa procesowego, a to art. 10 k.p.a. w zw. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych i zebranych materiałów dowodowych w trakcie rozpoznawania istoty sprawy przez organ; - naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, a to art. 8 k.p.a. w zw. z 79 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do przyjętych wewnętrznie reguł określnych w dokumencie "Dobre praktyki" w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości brać udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności składać wyjaśniania co do treści zgormadzonych w sprawie dokumentów. Skarżąca wskazuje, iż DIAS wyjaśnienie zadań policyjnych przyjął wprost z przepisu art. 12 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. DIAS nie wyjaśnił w sposób rzetelny i umożlwiający weryfikację prawidłowości toku rozumowania, w wyniku którego odmówiono wydania stosownego zaświadczenia. Z uzasadnienia postanowienia nie sposób bowiem wywnioskować co spowodowało, że organ przyjął, że zdania, które wykonywała E. K. nie stanowiły zadań, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu funkcjonariuszy Policji (...) i ich rodzin. Tym samym skarżąca nie jest w stanie odtworzyć toku rozumowania DIAS, a tym samym zweryfikować jego poprawności, gdyż z uzasadnienia nie wynikają żadne obiektywne okoliczności, które miałaby świadczyć o tym, że czynności zawodowe podejmowane w czasie pełnienia służby przez stronę nie spełniały kryteriów wymaganych dla wystawienia zaświadczenia o żądanej treści. Tym samym DIAS uchylił się wyjaśnienia w sposób zwięzły i dający się zweryfikować, co stanęło na przeszkodzie interpretacji czynności zawodowych wskazanych przez E. K. jako wypełniających wymaganych ustawą z dnia 18 lutego 1994 r., o zaopatrzeniu funkcjonariuszy Policji (...) i ich rodzin. Dopiero Organ Odwoławczy wskazał w oparciu o jakie przepisy DIAS przyjmuje, że dane zadania wykonywane są jako "zadania policyjne". W ocenie skarżącej, gdyby organ odwoławczy zastosował się do obowiązujących przepisów postępowania powinien był ustalić, że strona wykonywała zadania, których potwierdzenie chce uzyskać poprzez wydanie stosownego zaświadczenie przez okres co najmniej 5 lat. Tym samym zgromadzony prawidłowo materiał dowodowy powinien przekonać organ, że ma on obowiązek wydania zgodnie z dyspozycją art. 218 § 1 zaświadczenia potwierdzającego fakty istotne z punktu widzenia strony. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga rozpoznawana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85). Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę. Zatem organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08); Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Ponieważ skarżąca oczekuje wydania zaświadczenia potwierdzającego, że spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia należy zważyć, że w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej. Z powołanych przepisów k.p.a. wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter, zaś postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany. Jak trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wydane zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co za tym idzie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1426/16, z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 950/16 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi Służby Celnej lub Służby Celno-Skarbowej zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby i dodatkowo posiada w stażu służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub 5 lat służby w Służbie Celno- Skarbowej. Zgodnie z przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (art. 13 ust. 1 pkt 1d), wykonywanie tzw. "zadań policyjnych" przypisać można wyłącznie do faktycznych okresów służby oraz do uznawanego za okres równoważny ze służbą okresu zatrudnienia od dnia 15 września 1999 r. do dnia poprzedzającego mianowanie do Służby Celnej w 2000 r. Nabycie tzw. "wysługi emerytalnej", czyli 5 letniego okresu służby przy realizacji tzw. "zadań policyjnych", o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Trybunału Konstytucyjnego, w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, której funkcjonariusze m. in. Inicjują i organizują działania mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców stwierdził, iż ,Funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji", i wskazał jednocześnie, iż "To podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia". Należy przyznać racje organowi, że nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy celnych były zadaniami o charakterze policyjnym, a w związku z tym - nie istnieje obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza. W świetle wyżej powołanego wyroku, wykonywanie zadań o charakterze policyjnym, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej. Decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. nabycie tzw. "wysługi emerytalnej", czyli 5 letniego okresu służby przy realizacji tzw. "zadań policyjnych", o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f., uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Jak wynika z akt sprawy, DIAS przed wydaniem postanowienia, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Organ pierwszej instancji dokonał kwerendy akt osobowych skarżącej oraz pozostałej dostępnej dokumentacji skarżącej, dochodząc do prawidłowego wniosku, że na podstawie dokumentacji przebiegu służby zgromadzonej w aktach osobowych, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie życia i zdrowia w spornym okresie. Brak jest jednak dokumentów, które odnosiłyby się do konkretnych działań, zdarzeń, akcji. DIAS podjął także działania w celu ustalenia, czy podstawę do wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia mogą stanowić inne dokumenty. Jak natomiast wynika z opisanego w części sprawozdawczej uzasadnienia materiału sprawy, postępowanie zostało przeprowadzone w niezbędnym, a zarazem dopuszczalnym w granicach art. 218 § 2 k.p.a. zakresie. Organ ustalił, że A. K. pełniła służbę: 1. Od [...] września 1999 r. do [...] kwietnia 2002 r. w Dziale [...] Urzędu Celnego w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].11.1999 r. oraz zakresem obowiązków i uprawnień z [...].12.2001r. należało: przyjmowanie i ekspedycja przesyłek wychodzących z Urzędu Celnego, prowadzenie ewidencji statystycznej Urzędu, obsługa środków łączności, prowadzenie spraw związanych z pracą sekretariatu Urzędu Celnego, 2. Od [...] maja 2002 r. do [...] września 2003 r. w Referacie [...] Izby Celnej w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązkow i uprawnień z [...].06.2002r. należało: prowadzenie spraw związanych z pracą kancelarii Izby Celnej, 3. Od [...] września 2003 r. do [...] grudnia 2003 r. w Wydziale [...] Izby Celnej w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...].09.2003 r, należało: prowadzenie spraw związanych z pracą kancelarii Izby Celnej, 4. Od [...] grudnia 2003 r. do [...] maja 2015 r. w Referacie [...] Urzędu Celnego w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].12.2003 r., z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].05.2004 r,, z zakresem obowiązków i uprawnień z [...].03.2005 r., z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].05.2008 r., należało: prowadzenie określonych spraw związanych z pracą w sekretariacie oraz z zakresu czynności wykonywanych przez Referat [...], natomiast zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].12.2009 r. do podstawowych obowiązków należało: obsługa ewidencyjno-kancelaryjna, prowadzenie wyznaczonych spraw z zakresu organizacji urzędu i podległych komórek organizacyjnych, zastępowanie kierującego Oddziałem [...] podczas jego nieobecności. Z kolei z zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...].01.2011 r. , z zakresu obowiązków i uprawnień z [...].04.2012 r., z opisu stanowiska służbowego o kodzie służbowym [...] wynika, że do podstawowych obowiązków wnioskodawczyni należało: prowadzenie kancelarii komórki, prowadzenie kancelarii materiałów zastrzeżonych, obsługa sekretariatu urzędu celnego, prowadzenie kancelarii urzędu celnego, przyjmowanie i ewidencjonowanie skarg i wniosków oraz przygotowywanie materiałów do ich rozpatrzenia i udzielenia odpowiedzi. W zakresie obowiązków i uprawnień z dnia [...].01.2014 r, wskazane zadania również odnoszą się do opisu stanowiska o kodzie służbowym [...]. 5. Od dnia [...] maja 2015 r. do [...] czerwca 2015 r. Izba Celna w [...], do podstawowych zadań wnioskodawczyni należało: prowadzenie spraw z zakresu tworzenia komórki obsługi klienta w zakresie rozliczeń centrum Rozliczeń, udział w szkoleniach, w szczególności w szkoleniach z zakresu obsługi systemu [...], wykonywanie czynności związanych ze zniesieniem Urzędu Celnego w [...], 6. Od [...] lipca 2015 r. do [...] czerwca 2016 r. w Wydziale [...] w Zakresie [...] w Izbie Celnej w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].07.2015 r., z zakresem obowiązków z dnia [...].10.2015 r. oraz opisem stanowiska o kodzie służbowym [...] należało: prowadzenie kancelarii komórki, 7. Od dnia [...] lipca 2016 r. do [...] lutego 2017 r. w Referacie [...] Izby Celnej w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...].07.2016 r. oraz opisem stanowiska o kodzie służbowym [...] należało: prowadzenie kancelarii komórki, realizacja zwrotu należności pobieranych przez organy celne i podatkowe oraz dokonywanie zwrotu kwot nadpłaconych lub nienależnie pobranych - pozostałe, rozliczanie należności celnych, podatków i innych dochodów budżetowych -pozostałe. 8. Od dnia [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Dokumentacja skarżącej nie potwierdza wykonywania tzw. zadań policyjnych. A zakresy czynności wskazują na wykonywanie obowiązków o charakterze koncepcyjno-administracyjnym (komórka prawno-organizacyjna, komórka rozliczeń podatków krajowych), a nie na udział w czynnościach bezpośrednich, podejmowanych przez formację. Skarżąca nie wskazuje również na konkretne działania operacyjno-interwencyjne, które miałaby wykonywać. Odnosi się natomiast do problematyki, ogólnikowo podnosząc potrzebę analizy wszelkich dokumentów wytworzonych w komórkach organizacyjnych, w których na przestrzenie 16 lat pracowała. Zaświadczenie, jak już wywiedziono, musi bazować na posiadanych przez organ dokumentach. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Niedopuszczalne jest więc na przykład w oparciu o zeznania świadków "tworzenie" w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nowych dokumentów mających stać się podstawą zadośćuczynienia żądaniu strony. Zeznania mogą co najwyżej dotyczyć zweryfikowania, czy istnieje, czy nie dokumentacja potwierdzająca wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ocena, czy nawet przekonanie byłego przełożonego skarżącej w kwestii podejmowania przez nią czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie mogą więc stanowić podstawy urzędowego potwierdzenia faktu pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Mogą być natomiast brane pod uwagę w postępowaniu dowodowym w sprawie o podwyższenie emerytury prowadzonym przez właściwy organ emerytalny oraz przez sąd powszechny rozpoznający odwołanie od decyzji organu emerytalnego. Należy przy tym zaznaczyć, że ani we wniosku, ani w zażaleniu na postanowienie skarżąca nie wskazała jakiegokolwiek konkretnego rejestru, ewidencji, bądź innego zbioru danych, który mógłby stanowić podstawę wydania żądanego przez nią zaświadczenia. Skarżąca ograniczyła się do konstatacji ustaleń organów i wykazywania na potrzebę przeprowadzenia kwarendy wszelkiej dokumentacji pracowniczej wytworzonej w komórkach organizacyjnych, w których pracowała. Ponieważ w toku postępowania skarżąca nie wskazała źródeł danych, które mogłyby potwierdzać pełnienie przez nią służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, zaś organy administracji wyjaśniły w toku postępowania kwestię zakresu informacji znajdujących się w dokumentacji archiwalnej dotyczącej poszczególnych czynności procesowych, działania organów nie naruszały prawa. Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia Szefa KAS z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie dał podstaw do stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Uzasadnienie obu postanowień odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.