II SA/Wa 353/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z [...] września 2010 r. E.K. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazał, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, posiada 25-letni okres ubezpieczenia, lecz renta w trybie zwykłym nie została mu przyznana z uwagi na brak okresu ubezpieczenia w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed powstaniem niezdolności do pracy. Podniósł, iż niespełnienie warunków do przyznania świadczenia wynikało z okoliczności niezależnych od niego. Utrata zatrudnienia wynikała z reorganizacji zakładu pracy, zaś trudności ze znalezieniem pracy miały związek z brakiem miejsc pracy dla osób z umiejętnościami skarżącego. Skarżący podkreślił ponadto, że nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Jedynym dochodem w jego gospodarstwie domowym są dochody żony w wysokości 1.081,12 zł emerytura i 500 zł z umowy zlecenia. Decyzją z [...] listopada 2010 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ, odwołując się do przesłanek wynikających z ww. przepisu, wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi bowiem 877,43 zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od [...] marca 2010 r. wynosi 706,29 zł brutto. Dochód ten pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych, a zatem nie można uznać, że skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że dochód jego gospodarstwa domowego wynosi 1.491,12 zł netto miesięcznie i z tej kwoty co najmniej 700 zł przeznaczane jest na pokrycie kosztów leczenia. Pozostaje więc kwota 791,12 zł, która po podzieleniu na dwie osoby daje kwotę 395,56 zł netto, niewystarczającą na zaspokojenie innych niezbędnych potrzeb. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2010 r. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że wszystkie wymienione w nim warunki muszą być spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie nie został spełniony jeden z koniecznych warunków wymaganych do przyznania renty w drodze wyjątku, a mianowicie skarżący nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Dochód na jedną osobę w jego rodzinie wynosi bowiem 965,73 zł. Organ podał, że kryterium posiadania niezbędnych środków utrzymania ocenia się na tle wysokości najniższej emerytury, która od [...] marca 2010 r. wynosi 706,29 zł. Zwrócił przy tym uwagę, że art. 83 ww. ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonywana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Zdaniem organu, jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb skarżącego, to jednak pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.K. wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do wydatków ponoszonych przez niego i żonę na utrzymanie, lecz na leczenie. Organ nie wyjaśnił przy tym, dlaczego wydatki te uznał jako element utrzymania skarżącego, podczas gdy nie mają one związku z sensu stricte utrzymaniem skarżącego. W ocenie skarżącego nieuprawnione jest przyjmowanie całości dochodu jako środków utrzymania jego i żony, skoro znaczna jego część jest przeznaczana na konieczne leczenie, a wydatki na ten cel nie służą w powszechnym rozumieniu utrzymaniu skarżącego, lecz jego przeżyciu. Skarżący podał, że po odjęciu od ogólnego dochodu kosztów leczenia pozostaje kwota 712,65 zł. Oznacza to, że na jednego członka rodziny przypada kwota 356,32 zł, która jest niższa od najniższej emerytury, na granicy kryterium korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że w swojej ocenie posiadania przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania nie może brać pod uwagę kryterium wydatków. Jest ono bowiem nieobiektywne. Dlatego też organ przyjmuje kryterium uzyskiwanego dochodu. W sytuacji, gdy skarżący ma na swe potrzeby kwotę wyższą niż ustalone przez ustawodawcę minimum w postaci najniższej emerytury z FUS, organ nie może uznać, że nie posiada on niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył także, że wnioskowana renta nie ma charakteru świadczenia socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa, wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 kpa instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS E.N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra wicedyrektora departamentu. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Prezesa ZUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b "p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.