II SA/Wa 3554/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę. Rozkazem personalnym z [...] lipca 2019 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "KGSG"), na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm.; dalej: "ustawa o SG"), odwołał z dniem [...] lipca 2019 r. A. K. (dalej: "skarżący") z zajmowanego stanowiska służbowego Komendanta Placówki Straży Granicznej kat. II w C. i w oparciu o art. 39a ust. 1 ustawy o SG w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1167; dalej: "rozporządzenie") przeniósł go z dniem [...] lipca 2019 r. do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "Komendant [...]OSG") w związku z przewidywanym wyznaczeniem funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Powyższemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący nie złożył od ww. rozkazu personalnego odwołania, wobec czego rozstrzygnięcie KGSG stało się prawomocne. Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r., sprecyzowanym pismem z [...] maja 2021 r., skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o stwierdzenie - w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") nieważności rozkazu personalnego KGSG z [...] lipca 2019 r. nr [...], powołując się na szereg okoliczności związanych ze zwolnieniem go z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniem do dyspozycji Komendanta [...]OSG. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Minister wszczął na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., organ odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KGSG z [...] lipca 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia nieważności służy usunięciu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najpoważniejszymi wadami dotyczącymi przede wszystkim naruszeniem prawa materialnego. Natomiast zarzuty podnoszone przez skarżącego, odnoszące się do naruszeń proceduralnych, byłyby przedmiotem badania w ramach postępowania odwoławczego, które nie zostało wszczęte wobec niezaskarżenia rozkazu personalnego z [...] lipca 2019 r. Minister podkreślił, iż w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest uprawniony do badania okoliczności niemających znaczenia (irrelewantnych) dla przedmiotu tego postępowania takich jak rozstrzygnięcia zapadłe względem wskazanych przez skarżącego funkcjonariuszy [...] Oddziału Straży Granicznej. Po przeanalizowaniu przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nie dopatrzył się kwalifikowanych wad aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, skarżący podniósł, że przedstawił stosowne dowody świadczące o rażącym naruszeniu prawa materialnego przez Komendanta [...]OSG, zarówno w momencie wnioskowania o wydanie rozkazu personalnego, jak i w momencie jego niewykonania. Wskazał również, iż w okresie pozostawania w dyspozycji Komendanta [...]OSG nie otrzymał żadnej propozycji innego równorzędnego stanowiska służbowego, co stanowi - w jego ocenie - rażące naruszenie prawa. Zarzucił także naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 108 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] lipca 2021 r.nr [...]. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ podtrzymał argumentację zawartą w rozstrzygnięciu wydanym w ramach pierwszej instancji. Zaznaczył, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister zaakcentował, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, opisał cechy tego naruszenia. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że kwestionowany rozkaz personalny został wydany przez właściwy organ – KGSG, stosownie do przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia. Brak jest też podstaw do twierdzenia, iż rozkaz personalny KGSG z [...] lipca 2019 r. nr [...] został wydany bez podstawy prawnej, ponieważ w rozstrzygnięciu tym powołano istniejące w dacie jego wydania przepisy: art. 5 ust. 5 ustawy o SG (stanowiący podstawę prawną odwołania z zajmowanego stanowiska służbowego), a także art. 39a ust. 1 ustawy o SG w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia (będący podstawą prawną przeniesienia skarżącego do dyspozycji Komendanta [...]OSG). Nie dopatrzywszy się naruszenia przepisów przesądzających o zastosowaniu przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji, Minister dodał, że subiektywne odczucie skarżącego (poczucie rozżalenia wywołane treścią rozkazu personalnego KGSG z [...] lipca 2019 r. nr [...]) nie może rzutować na ocenę poprawności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skarżący przez ponad 5 lat pozostawał na stanowisku Komendanta Placówki Straży Granicznej kat. II w C. Specyfika stosunku służbowego usprawiedliwia odwołanie ze stanowiska kierowniczego po tak znacznym okresie i przeniesienie funkcjonariusza na określony czas do dyspozycji właściwego przełożonego w celu mianowania go na odpowiednie stanowisko służbowe. Decyzja Ministra z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił organowi nieuwzględnienie jego uwag dotyczących rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pomimo wydania rozkazu personalnego KGSG z [...] lipca 2019 r. nr [...] z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a., nie wnosił od niego odwołania, ponieważ kierował się dobrem służby, zasadą szczególnej dyscypliny służbowej, a w szczególności tym, iż w ww. rozkazie podano, że przeniesienie do dyspozycji następuje w związku z przewidywanym mianowaniem go na inne stanowisko służbowe. Skarżący uznał mianowanie na inne równorzędne stanowisko za zadowalające rozwiązanie związane z nowymi wyzwaniami i doświadczeniami służbowymi. Nie przewidywał, iż może zostać przez przełożonych oszukany, gdyż przez ustawowy okres przebywania w dyspozycji nie otrzymał żadnej propozycji równorzędnego etatu służbowego. Zdaniem skarżącego, została mu wyrządzona znaczna szkoda materialna i niematerialna. Pomimo osiągnięć w służbie oraz przyznanych odznaczeń, skarżący "rzekomo" utracił zaufanie przełożonych, co wiąże ze zmianami personalnymi w [...] Oddziale Straży Granicznej, które zaszły w czerwcu 2016 r. Również w ostatniej opinii służbowej otrzymał wysoką ocenę. Podkreślił, iż funkcjonariusz Straży Granicznej pozostaje w pełnej dyspozycji organu, ale zwolnienie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji nie może być działaniem dowolnym. Możliwość kształtowania polityki kadrowej mającej na celu sprawne zarządzanie nie jest równoznaczna z uprawnieniem do działania dowolnego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra z [...] lipca 2021 r. odpowiadają prawu. Przede wszystkim podnieść należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego i polega wyłącznie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, na zaistnienie której wskazuje skarżący, jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09; z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie tu orzekającym stwierdza, że organ, rozpatrując sprawę uwzględnił fakt, iż znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności i doszedł do trafnego wniosku, iż kwestionowany rozkaz personalny KGSG z [...] lipca 2019 r. nr [...] nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w tym trybie. Skarżący nie odwołał się od powyższego rozkazu personalnego, sądząc, iż zostanie mu zaproponowane równorzędne stanowisko służbowe. Tak się jednak nie stało. Jak wskazuje KGSG w stanowisku z [...] maja 2021 r. (vide karty 35 – 37 akt administracyjnych sprawy), wobec braku wakujących stanowisk równorzędnych do stanowiska zajmowanego przez skarżącego przed przeniesieniem do dyspozycji, skarżącemu przedstawiono propozycję niższego stanowiska służbowego – kierownika Sekcji Techniki Specjalnej Wydziału [...] z jednoczesnym zachowaniem (na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o SG) prawa do uposażenia zasadniczego, pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, do czasu uzyskania wyższego uposażenia według zajmowanego stanowiska służbowego. Pomimo możliwości zachowania dotychczasowego wynagrodzenia na niższym stanowisku, skarżący nie wyraził zgody na tę propozycję i raportem z [...] grudnia 2019 r. wniósł o zwolnienie go ze służby stałej w Straży Granicznej z tytułu 30-letniej wysługi emerytalnej, co [...] grudnia 2019 r. zaaprobował właściwy przełożony skarżącego. W konsekwencji rozkazem personalnym nr [...], wydanym [...] stycznia 2021 r. w oparciu o art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG, skarżący został zwolniony z dniem [...] stycznia 2021 r. ze służby stałej w Straży Granicznej. Powyższy akt również uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go odwołaniem. W ww. stanowisku z [...] maja 2021 r. KGSG jako zasadny ocenił wniosek Komendanta [...]OSG z [...] lipca 2019 r. o odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji umotywowany koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania i realizacji zadań przez jednostkę. W tym kontekście KGSG powołał się na opinię służbową skarżącego z [...] lipca 2019 r. wystawioną za okres od [...] lipca 2014 r. do [...] lipca 2019 r. kiedy to zajmował stanowisko Komendanta Placówki Straży Granicznej w C. W opinii tej przeważały oceny na poziomie 3-przeciętny (w 6-stopniowej skali ocen) m.in. w zakresie: jakości; efektywności; samodzielności; umiejętności realizacji zadań służbowych; inicjatywy przy wykonywaniu zadań służbowych; współpracy z innymi osobami przy wykonywaniu zadań służbowych. Niewniesienie odwołania od powołanego na wstępie rozkazu personalnego KGSG z [...] lipca 2019 r. nr [...], lecz żądanie stwierdzenia jego nieważności oznacza, iż skuteczne podważenie go jest możliwe jedynie w przypadku zaistnienia kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Dlatego we wszczętym na wniosek skarżącego postępowaniu nadzwyczajnym organ prawidłowo ograniczył się (w obu instancjach) do weryfikacji ww. rozkazu personalnego pod kątem podnoszonej przez skarżącego przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast wszelkie inne wskazywane przez skarżącego okoliczności, w tym sugestie odnośnie przyczyn podjęcia kwestionowanego rozkazu personalnego, pozostają poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie ww. przepisu jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Sam zaś fakt kwestionowana rozstrzygnięcia bądź niezgadzanie się z jego treścią czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1822/21). Podniesiony w piśmie skarżącego z [...] maja 2021 r. zarzut, iż kwestionowany rozkaz personalny został wydany bez podstawy prawnej i faktycznej, a faktyczna podstawa okazała się fikcją, jest chybiony. Rozkaz personalny z [...] lipca 2019 r. nr [...] zawiera obie te podstawy, co organ szczegółowo opisał w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Tut. Sąd ocenę prawną Ministra w pełni podziela. Okoliczność, że skarżący się nie otrzymał propozycji objęcia równorzędnego stanowiska służbowego z dotychczas zajmowanym, przez co czuje się oszukany, w żadnej mierze nie wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również argument, zgłoszony na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi, zgodnie z którym przy wydawaniu ww. rozkazu naruszono art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 108 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należało podnieść w ramach zwykłej procedury odwoławczej od kwestionowanego rozkazu. Naruszenie przepisów postępowania, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (vide wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2766/20). Taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.