II SA/Wa 357/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak sprawy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku K.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej nadal jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Ponadto wskazał, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Przy czym świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane w razie nieznacznego tylko niedopełniania warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. W toku postępowania ustalono, że na przestrzeni [...] lat życia K.P. posiada udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 18 lat, 10 miesięcy i 4 dni. Organ podał, że od ustania zatrudnienia w dniu [...] kwietnia 1994 r. do czasu orzeczenia po raz pierwszy całkowitej niezdolności do pracy przez Komisję Lekarską ZUS w dniu [...] maja 2007 r. nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zwrócono uwagę, że ostatni okres zatrudnienia przypada na dzień, gdy ubezpieczony miał [...] lat. W ocenie organu, okres składkowy ubezpieczonego jest nieadekwatny do jego wieku. Wyjaśniono, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zdaniem organu, pozostawanie osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności, ponieważ fakt ten nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli osoby ubezpieczonej. Dowodów takich w sprawie ubezpieczony nie przedstawił, co uznano za przejaw braku determinacji w znalezieniu i podjęciu zatrudnienia. W skardze do Sądu, K.P. zakwestionował powyższą decyzję, uznając ją za krzywdzącą i wskazując na swoją trudną sytuację materialną. Podał, że utrzymuje się wspólnie z żoną, będącą częściowo niezdolną do pracy, z jej renty w wysokości [...] zł oraz z zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł oraz pomocy z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że skarżący przez [...] lat do czasu orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy nie podejmował zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji stwierdził, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Mimo, iż przyznawanie tego świadczenia ma charakter wyjątkowy i dotyczy ograniczonego kręgu ubezpieczonych, to wydający w tym przedmiocie decyzję uznaniową Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy jej wydaniu. Dotyczy to szczególnie sytuacji, w których organ administracji publicznej odmawia obywatelowi określonego dobra lub uprawnienia. Na organie administracji publicznej ciąży więc powinność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 powołanej wyżej ustawy o emeryturach i rentach, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kpa). Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, opierając swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanki szczególnych okoliczności. Nadto wskazał na krótki i nieadekwatny do wieku staż ubezpieczeniowy skarżącego. Stanowisko organu w tym względzie, zdaniem Sądu, nie znajduje oparcia w ustalonym stanie faktycznym. Kwestią zasadniczą dla oceny czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności usprawiedliwiające niepodejmowanie od 1994 r. przez K.P. zatrudnienia było ustalenie stopnia i daty powstania u niego niezdolności do pracy. Naczelny Lekarz ZUS w dniu [...] grudnia 2007 r. przekazał do rozpatrzenia w trybie nadzoru, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o emeryturach i rentach, sprawę K.P. Przewodniczącemu Komisji Lekarskich Wojewódzki Oddział ZUS w R. (k. 22 akt administracyjnych), wskazując, że dotychczas wydane orzeczenia co do stanu jego zdrowia budzą wątpliwości z uwagi na sprzeczności w ustaleniach orzeczniczych dotyczących stopnia i daty powstania niezdolności do pracy. Następnie Orzeczeniem Komisji Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2007 r. ustalono, że wymieniony jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia [...] grudnia 2010 r., oraz że całkowita niezdolność do pracy nie pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole (...). W treści tego orzeczenia nie odniesiono się jednak w żaden sposób do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Zatem kwestia ta, zdaniem Sądu, pozostaje nadal niewyjaśniona. Wobec powyższego, nie jest uzasadnione powoływanie się w tym zakresie na wcześniejsze ustalenia Komisji Lekarskiej z dnia [...] maja 2007 r. Podnieść należy, iż całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Organ powinien więc ocenić stan zdrowia skarżącego przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy pod kątem ewentualnego utrudnienia w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ, badając czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, które były przyczyną niespełnienia przez skarżącego warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, winien uwzględnić fakt, że skarżący będąc osobą [...], co niewątpliwie obniżało jego możliwości podjęcia zatrudnienia, pracował nieprzerwanie od [...] roku życia przez prawie 19 lat do [...] kwietnia 1994 r. Należy przy tym jednocześnie wziąć pod uwagę, wynikającą z dostępnej w aktach dokumentacji lekarskiej, okoliczność systematycznego pogarszania się stanu zdrowia wnioskującego. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do powyższych kwestii, a nie można jednoznacznie wykluczyć, by okoliczności te nie miały żadnego wpływu na okres zatrudnienia. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ powinien ponownie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również uzupełnić go i rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka szczególnych okoliczności uzasadniająca przyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.