II SA/Wa 36/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej – oddala skargę – Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakich usług [...] S.A. z siedzibą w [...] dotyczyły przedłożone organowi, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej P.t.), w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] lipca 2013 r., cenniki i regulaminy, oraz w zakresie udostępnienia tych cenników i regulaminów. Organ wskazał, że dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), bowiem żądane informacje posiadają wartość handlową, mogą bowiem dawać posiadaczowi takiej informacji przewagę nad konkurentami działającymi na tym samym rynku, pozwalają na pozyskiwanie nowych abonentów, co ma bezpośredni wpływ na jego wynik finansowy. Poza tym żądane informacje nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości, a firma [...] S.A. opatrzyła je klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Skargę od powyższej decyzji wniosła K. żądając jej uchylenia oraz zarzucając organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) przez brak wszechstronnej analizy treści informacji będących przedmiotem wniosku, a także naruszenie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej u.z.n.k.), polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że sporne informacje, przedłożone organowi w wykonaniu obowiązków regulacyjnych, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 349/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem żądania wnioskodawcy objęte były cenniki i regulaminy przedłożone Prezesowi UKE na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie zaś z powołaną normą prawną "przedsiębiorca telekomunikacyjny, na którego nałożono obowiązek o którym mowa w art. 46 ust. 3 pkt 4 przedkłada Prezesowi UKE projekty cenników regulaminów świadczenia usług wraz z uzasadnieniem, w terminie co najmniej 36 dni przed planowanym terminem wprowadzenia w życie cennika lub regulaminu świadczenia usług lub ich zmian". To świadczy o tym, iż przedmiotem wniosku nie były okoliczności ze sfery faktów, a co najwyżej plany i zamierzenia. Cytowany przepis mówi bowiem wprost o przedkładaniu organowi projektów cenników i regulaminów. Przedmiotowe plany spółki, nie mogą być nawet traktowane jako wiążące oświadczenia na przyszłość. Przedłożenie bowiem Prezesowi UKE omawianych cenników i regulaminów nie jest bowiem jednoznaczne z tym, że nieobjęcie ich sprzeciwem organu sprawi, iż zostaną one wdrożone w życie przez firmę telekomunikacyjną. Brak sprzeciwu organu sprawia jedynie, że takie cenniki i regulaminy stanowią dla Spółki możliwą, ewentualną opcję działań biznesowych na przyszłość, z której firma może, lecz nie musi skorzystać. Powyższych konkluzji nie zmienia fakt, że Spółka przedkłada sporne cenniki i regulaminy organowi, w wykonaniu nałożonego na nią obowiązku regulacyjnego. Przyczyny, dla których organ znalazł się w posiadaniu omawianych cenników i regulaminów nie zmieniają bowiem tego, iż są to nadal jedynie niewiążące projekty, nieposiadające waloru ostateczności i pewności wprowadzenia ich do oferty handlowej spółki. Dlatego w ocenie Sądu pierwszej instancji, cenniki i regulaminy, objęte wnioskiem strony, nie mają charakteru informacji publicznej. To zaś sprawia, że ich udostępnienie nie może nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konsekwencją powyższego jest również to, że odmowa udostępnienia żądanej informacji nie powinna nastąpić na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd więc zaistniała potrzeba uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2143/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że teza zgodnie z którą informacja publiczna musi dotyczyć faktów, powinna być rozumiana w ten sposób, iż musi odnosić się do informacji już istniejących, a nie takich które dopiero musiałyby być wytworzone. Oceniając z takiego punktu widzenia żądane informacje wskazane w punktach 2 i 3 wniosku z [...] lipca 2013 r., należy uznać, że dotyczą one faktów. Wnioskodawca żąda odpowiedzi na pytanie, jakich usług [...] dotyczyły wnioski złożone w trybie art. 48 ust. 1 P.t. i udostępnienia złożonych przez [...] cenników i regulaminów. Nie ulega wątpliwości, że pytanie pierwsze dotyczyło faktu - złożenia przez [...] wniosku bądź jego niezłożenia. Dotyczył zatem faktu, który miał miejsce w przeszłości. Oceniając natomiast złożone przez [...] cenniki i regulaminy, Sąd wskazał, że są one składane przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, na którego nałożono obowiązek regulacyjny, wynikający z art. 46 ust. 3 pkt 4 P.t. tj. przedstawienia do zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług. Żądanie to dotyczy co prawda złożonych projektów cenników i regulaminów, jednak z tego, że są to tylko projekty, nie można twierdzić, że żądane informacje nie dotyczą faktów. Faktem bowiem jest, że projekty te jako dokumenty zostały złożone przez podmiot zobowiązany do poddania się procedurze regulacyjnej przed Prezesem Komunikacji Elektronicznej, który po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego stosowne do treści art. 48 Prawa Telekomunikacyjnego może wnieść sprzeciw, w wyniku którego ten cennik i regulamin nie mogą wejść w życie. Zatem projekty te są dokumentami, używanymi przez organ administracji państwowej przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Przy czym dla kwalifikacji tych informacji jako publicznych nie ma znaczenia, że zostały wytworzone nie przez ten organ. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz będącą w ich posiadaniu, odnosząca się do tych podmiotów i przez nie wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności, zgodnej z posiadanymi kompetencjami. Informacją publiczną będzie, zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 4 wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w katalogu, których niewątpliwie mieści się prezes sądu okręgowego. Przepis art. 5 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji tryb dotyczący rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia, ale tylko wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną i korzysta z ww. ochrony prawnej. Przedmiotem żądania wnioskodawcy było udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie jakich usług [...] S.A. dotyczyły przedłożone Prezesowi UKE, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne cenniki i regulaminy oraz w zakresie udostępnienia tych cenników i regulaminów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje te bowiem nie dotyczą zamierzeń [...] S.A. lecz dotyczą sfery faktów – dokumentów będących w posiadaniu organu administracji państwowej prowadzącego postępowanie uregulowane prawem. Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, ze względu na informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy. Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne - patrz wyrok WSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12 (publik. - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7C6D9486A). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, iż sporne informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej a [...] S.A. w [...] opatrzyła je klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej. Zatem organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie Spółki [...] był obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Prezes [...] biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotowej analizy dokonał i zasadnie przyjął, że niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej. Organ trafnie wskazał, że informacje dotyczące rodzaju usług objętych wnioskami przedłożonymi przez [...] (obecnie [...] S.A.) Prezesowi UKE w dniach od [...] czerwca 2013 r. do [...] lipca 2013 r. stanowią informacje dotyczące przedsiębiorstwa, które są ściśle związane z prowadzoną przez [...] S.A. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Należy bowiem zwrócić uwagę na okoliczność, iż przedsiębiorcy telekomunikacyjni, wprowadzając na rynek nowe oferty detaliczne, przygotowują zarazem w tym zakresie odpowiednio nazwane regulaminy i cenniki. Nowe oferty pozwalają m.in. na pozyskanie nowych abonentów, co ma bezpośredni wpływ na wynik finansowy danego przedsiębiorcy. Regulaminy zawierają szczegółowe warunki świadczenia usług detalicznych, wraz z opisem różnych opcji i wariantów tych usług, natomiast cenniki określają ceny za poszczególne opcje, warianty oraz pakiety usług. W kontekście powyższego słusznie wskazał organ, iż już sama nazwa usługi stanowi wskazówkę jakiej części rynku telefonii stacjonarnej dotyczą zmiany projektowane przez [...] S.A. i przedstawione Prezesowi UKE do uprzedniej oceny, przed ich ewentualnym faktycznym wejściem w życie. Informacje te [...] S.A. bierze pod uwagę w procesie konstruowania oferty detalicznej i ujawnienie ich może spowodować – po stronie konkurencji – możliwość śledzenia planów marketingowych, biznesowych [...] S.A. oraz dostosowania swoich ofert do działań [...] S.A. Dane takie bez wątpienia posiadają znaczną wartość gospodarczą zarówno dla [...]S.A., jak i dla innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Nie można stracić z pola widzenia, iż Spółka [...] - operator, na którego nałożono obowiązki regulacyjne, działa w ramach silnej konkurencji firm telekomunikacyjnych i podlega tym samym co one zasadom wolnego rynku. Odpowiednie skalkulowanie oferty, w tym przede wszystkim czynnik ceny, a wniosek dotyczył cenników i regulaminów świadczonych usług, przesądza o powodzeniu wdrażanego przedsięwzięcia. Stanowi strategiczne informacje o usłudze wprowadzanej na rynek i z tego względu posiada wymierną wartość gospodarczą, która podlega ochronie prawnej z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji. W ocenie Sądu Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał przekonywujące argumenty, przemawiające za przyznaniem ochrony prawnej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji informacjom wskazanym w decyzji odmownej. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu Prezesa UKE naruszenia przepisów prawa procesowego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.