II SA/Wa 361/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA - Ewa Pisula-Dąbrowska Asesor WSA - Jarosław Trelka (spr.) Protokolant: - Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 361/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia 12 grudnia 2001 r. M. K. złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego. Wskazał w nim, że przepracował 32 lata, w tym 15 lat i 5 miesięcy w F. w warunkach szczególnych. Ponieważ pracodawca nie wydał mu świadectwa pracy w warunkach szczególnych wystąpił na drogę sądową przeciwko niemu. Sąd I instancji jego powództwo oddalił. Wyrok ten zaskarżył do Sądu Okręgowego w R. – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Od 26 października 2001 r. M. K. miał status bezrobotnego, a od 3 listopada 2001 pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Prawo do zasiłku utracił z dniem 3 listopada 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. Starosta [...] zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania M. K. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ przywołał jako podstawę tego postanowienia m.in. art. 37j ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), który stanowił, że stwierdzenie okresów zatrudnienia w warunkach szczególnych należało do właściwości sądów pracy. Pismem z dnia 7 października 2005 r. M. K. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Złożył on też kopie wyroków sądowych w sprawach przeciwko swoim byłym pracodawcom, którzy odmawiali mu świadectw pracy potwierdzających pracę w szczególnych warunkach. M. K. przedstawił orzeczenia sądu pracy oraz sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, z których wynikało, że jego powództwa przeciwko F. oraz P. o stwierdzenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych, a także o wydanie świadectwa pracy w warunkach szczególnych, były oddalane bądź odrzucane. Jako powód tych rozstrzygnięć sądy powoływały fakt, że roszczenia swoje zgłaszał on po terminie określonym w Kodeksie pracy do zgłoszenia żądania sprostowania świadectwa pracy, fakt uchylenia ww. art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz wynikający stąd brak interesu prawnego powoda w rozumieniu art. 189 Kpc, niedopuszczalność dochodzenia w procesie cywilnym okoliczności pracy w szczególnych warunkach w sytuacji, gdy w związku z postępowaniem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego okoliczność ta powinna być stwierdzona przez organ administracji, a także zgłoszenie powództwa w sprawie prawomocnie już rozstrzygniętej innym orzeczeniem. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie. Organ uznał, że postępowania sądowe w sprawie ustalenia pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze zostały zakończone, co umożliwia rozstrzygnięcie wniosku o zasiłek przedemerytalny. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta [...] odmówił skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Jako podstawę materialnoprawną tej decyzji organ wskazał art. 37j ust. 1 pkt 2, ust. 1a przywołanej wyżej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 150a ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Po zsumowaniu okresów zatrudnienia skarżącego organ uznał, że legitymuje się on 29 latami, 8 miesiącami i 18 dniami tego zatrudnienia. Okres zatrudnienia uprawniający do otrzymania zasiłku powinien natomiast wynosić 35 lat. Do otrzymania zasiłku uprawniało też 30 lat zatrudnienia, ale w tych 30 latach co najmniej 15 lat powinno być zatrudnieniem w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Stosownie do art. 150a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia wprowadzonego ustawą z dnia 28 lipca 2005 o zmianie tej ustawy, do tego okresu można doliczyć czas pobierania zasiłku dla bezrobotnych, tj. okres od 3 listopada 2001 do 2 listopada 2002. Nadal jednak do otrzymania zasiłku przedemerytalnego konieczne jest wykazanie 15 lat pracy w warunkach szczególnych. Skoro pracodawcy M. K. nie wydali takich świadectw pracy potwierdzających zatrudnienie w warunkach szczególnych, to stosownie do obowiązującego w dniu składania wniosku art. 37j ust. 1a ustawy zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mógł dochodzić potwierdzenia tej okoliczności przed sądem. Ponieważ wnioskodawca nie przedstawił wyroków sądowych potwierdzających, że przez 15 lat pracował w warunkach szczególnych, organ wniosku nie uwzględnił. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie jej i przyznanie mu zasiłku na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r., a także o uznanie okresu od 7 listopada 1978 r. do 9 stycznia 1980 r. do okresu zatrudnienia. Uznał, że w chwili składania wniosku legitymował się ponad 30 letnim okresem zatrudnienia, w tym ponad 25 letnim okresem zatrudnienia w warunkach szczególnych w F. oraz P. Wskazał, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego pracy u tych pracodawców (ich poprzedników) wykonywał on pracę w warunkach szczególnych, ale nie prowadzili oni wymaganej dokumentacji potwierdzającej ten fakt. Jako potwierdzenie wykonywania pracy w takich warunkach powołał się ponadto na ustalenia przytoczone w wyrokach Sądu Rejonowego P. (wyrok z [...] kwietnia 2003 r. oraz z [...] lutego 2004 r.), mimo że wyroki te, jak i wszystkie inne wyroki zapadłe w jego sprawach, były dla niego niekorzystne. W ich uzasadnieniach sądy potwierdzały jednak wykonywanie przez niego pracy w warunkach szczególnych, choć oddalały powództwa lub odrzucały pozwy z wyżej wymienionych powodów. Odnośnie okresu 7 listopada 1978 r. - 9 stycznia 1980 r. wskazał, że w tym czasie pracował na budowie w Libii, a okres ten jest potwierdzony świadectwem wykonywania prac w warunkach szczególnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ uznał, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) osoby, które do dnia 1 sierpnia 2004 r. spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, zachowują to prawo na zasadach, jakie obowiązywały przed 1 stycznia 2002 r. Z kolei art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 przywołanej ustawy o świadczeniach przedemerytalnych stanowi, że zasiłki i świadczenia przyznane na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stają się zasiłkami w rozumieniu niniejszej ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przedemerytalnego na zasadach obowiązujących w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. przysługuje osobie, która spełniła warunki jego uzyskania do 12 stycznia 2002 r. Z kolei art. 37j ust. 1 pkt 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do końca 2001 r. stanowił, że zasiłek przysługuje osobie (mężczyźnie), która spełniała określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiadała okres uprawniający do zasiłku wynoszący 35 lat, albo 30, w tym 15 w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. W myśl art. 37j ust. 1a tej ustawy, okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie orzeczenia sądu. Skoro M. K. nie wykazał na tej drodze 15 lat pracy w warunkach szczególnych, to powinien wykazać 35 lat pracy w ogóle. Tymczasem wykazał jedynie 30 lat, 10 miesięcy i 22 dni. Organ przyjął, że do dnia 12 września 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie przepisu art. 37j ust. 1a, pracę w warunkach szczególnych można było wykazać przy użyciu wszelkich legalnych środków dowodowych, w tym np. zeznań świadków. Po tej dacie okoliczność tę można dowodzić jedynie za pomocą odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Ustawa wprowadziła więc ograniczenie co do środków dowodowych. Tą "dokumentacją" są świadectwa pracy. Wobec braku wykazania w świadectwie pracy lub w wyroku sądu, że skarżący wykonywał przez 15 lat pracę w warunkach szczególnych oraz wobec prawnej niedopuszczalności dowodzenia tego innymi środkami, organ utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podał, że wystąpił do sądu w P. o nakazanie swoim byłym pracodawcom wydania świadectw pracy potwierdzających zatrudnienie w warunkach szczególnych. W wydanych wyrokach obydwu instancji sądy orzekały na jego niekorzyść, ale w ich uzasadnieniach potwierdzały fakt pracy w tych warunkach. Zarzucił decyzji, że organ w ogóle nie uwzględnił ustaleń poczynionych przez sądy. Uznał, że przepis art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie powinien być przez organ przywoływany. Sądy oddalały jego powództwa lub odrzucały pozwy z uwagi na brak możliwości orzekania o "fakcie prawotwórczym", ale przyznawały, że powód pracował w warunkach szczególnych. Ustalały to po wyczerpującym postępowaniu dowodowym. Organ mógł ten materiał dowodowy wykorzystać. Przywoływanie art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu jest powoływaniem się na nieobowiązujący stan prawny. W ocenie sądów od 1 stycznia 2002 r. skarżącemu przysługuje prawo dochodzenia stwierdzenia pracy w warunkach szczególnych w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. Nawet jeśli przyjąć, że przywołany art. 37 ust. 1a powinien być zastosowany, to taką "odpowiednią dokumentację lub wyrok sądu" stanowią wyroki sądów załączone do wniosku skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ ponownie podkreślił, że stosownie do art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przedemerytalnego na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która m.in. posiadała okres uprawniający do zasiłku – dla mężczyzn – 35 lat lub 30, w tym 15 w warunkach szczególnych bądź w szczególnym charakterze. W myśl art. 37j ust. 1a ustawy okresy pracy w szczególnych warunkach stwierdzało się za pomocą odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Skarżący nie wykazał na tej drodze co najmniej 15 lat prac w warunkach szczególnych, więc powinien wykazać co najmniej 35 lat pracy w ogóle. Tymczasem wykazał jedynie 30 lat, 10 miesięcy i 22 dni. Organ ocenił poza tym, że nie jest istotne, jakie ustalenia zapadły w powyższych postępowaniach sądowych, ale że skarżący nie przedstawił stosownych świadectw pracy, ani wyroków sądu w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem obowiązującym w chwili wydawania m.in. zaskarżonej decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej skargi nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem w całości zasługuje na uwzględnienie z powodów w niej wskazanych. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie decyzja zaskarżona oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] dotknięte są taką właśnie, kwalifikowaną sankcją nieważności. Obydwa organy dokonały co prawda prawidłowych ustaleń co do materialnoprawnych przesłanek nabycia przez skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego, ale zastosowały nieobowiązujący w chwili orzekania przepis prawa procesowego. Konsekwencją tego było rażące naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 Kpa. Odnośnie materialnoprawnych przesłanek nabycia przez skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego potwierdzić należy ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Istotnie – stosownie do art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) prawo do zasiłku przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia. Art. 37j tej ostatniej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. stanowił natomiast, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiadała okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiadała okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym 35 lat. Okres ten w przypadku skarżącego wynosi bowiem 30 lat, 10 miesięcy i 22 dni. Doliczenie do tego okresu, na podstawie art. 150a ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czasu pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych, nadal nie tworzy sumy co najmniej 35 lat. Dla ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego skarżącego konieczne jest zatem ustalenie zasadniczej okoliczności, czy przez co najmniej 15 lat wykonywał on prace uznane w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Ustalając powyższą okoliczność Starosta [...] zastosował art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującym jedynie do końca 2001 r. Przepis ten stanowił, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Został on uchylony przez art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2002 r. Zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie naruszało więc prawo, i to w stopniu rażącym. Starosta [...] wydał bowiem swoją decyzję w dniu [...] listopada 2005 r., a więc prawie 4 lata po uchyleniu tego przepisu. Owszem – przywołany art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odwołuje się, w zakresie ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, do zasad określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., jednakże odwołanie to dotyczy jedynie materialnoprawnych przesłanek nabycia tego prawa. Nie oznacza to, że organ orzekający w sprawie może stosować nieobowiązujący w chwili orzekania przepis prawa procesowego ograniczający zakres środków dowodowych służących ustaleniu określonej okoliczności. Ewentualne wykonywanie przez skarżącego przez okres co najmniej 15 lat prac uznanych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, wobec uchylenia art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, może i powinno być wykazane wszelkimi dopuszczalnymi środkami dowodowymi. Zasadnie powołuje się skarżący na przedstawione przez siebie kopie uzasadnień wyroków sądów pracy i protokołów rozpraw przed tymi sądami. Dokumenty te wskazują jednoznacznie, że przez wymagany ustawą okres wykonywał prace uznane za zatrudnienie w szczególnych warunkach. Jeśli w ocenie organu nie są to wystarczające dowody tej okoliczności, to stosownie do art. 75 Kpa do jego dyspozycji pozostają wszelkie inne środki dowodowe, w tym przesłuchanie wskazywanych przez skarżącego świadków, a w ostateczności, stosownie do art. 86 Kpa, przesłuchanie strony. Zaniechanie przeprowadzenia tych wszystkich dowodów w sposób rażący narusza art. 7 Kpa, który zobowiązuje przecież do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Chodzi przy tym o załatwienie zgodne z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005 r. rażąco narusza prawo. O takim naruszeniu można bowiem mówić, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono (tak np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2347/01). Z kolei pogwałcenie zasad ogólnych postępowania (m.in. art. 7 Kpa) ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdy w sposób nie budzący wątpliwości nie zastosowano ich w trakcie postępowania (wyrok NSA z 25 listopada 2002 r., sygn. akt III SA 2643/01). Utrzymanie przez Wojewodę Mazowieckiego w mocy powyższej decyzji Starosty [...] w konsekwencji także nosi znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. IV SA 3826/03). W dalszym postępowaniu niezbędne będzie w związku z tym ustalenie, czy skarżący spełnia przesłanki nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. W tym celu organ skorzysta z uprawnienia przewidzianego w przywołanym art. 75 Kpa. Organ administracji zobowiązany jest bowiem podjąć wszelkie środki służące ustaleniu prawdy materialnej. Nie może być przy tym wątpliwości, że po uchyleniu art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie istnieją w niniejszej sprawie żadne szczególne ograniczenia co do możliwych środków dowodowych. Stosownie do art. 145 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. Z wyżej wskazanych powodów konieczne zatem było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także – na podstawie przywołanego art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Odnośnie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.