II SA/Wa 365/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. na rzecz W.L. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz W. L. w oparciu o art. 104 k.p.a. i art. 29 oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnianiu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2010 r. W.L. wystąpiła z wnioskiem o wydanie na swoją rzecz decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W., w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Wnioskująca wywodziła, iż lokal ten został przydzielony jej mężowi A.L. jako żołnierzowi zawodowemu z rodziną, na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej Nr [...] wydanej przez Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] w dniu [...] lipca 1985r. Zainteresowana została uwzględniona przy przydziale wraz z synem D. L. Wnioskująca wskazała, że jest osobą w starszym wieku, ma 68 lat i opuścił ją mąż. Od 25 lat zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, a od 13 lat ponosi wszelkie opłaty związane z jego użytkowaniem, w tym koszty związane z jego remontem. W.L. podkreśliła, że przez 15 lat była pracownikiem cywilnym wojska, a obecnie nie ma żadnych innych możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy lokal ma powierzchnię użytkową wynoszącą 46,27 m2 i został przydzielony A.L. decyzją o przydziale osobnej kwatery stałej z dnia [...] lipca 1985 r. A.L. wymeldował się z tego mieszkania w dniu [...] lutego 1997 r. Pismem z dnia [...] lutego 1997 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] WAM przesłał W.L. obowiązujący wymiar opłat oraz poinformował o możliwości wskazania innego lokalu mieszkalnego. A.L. decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. wydaną przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w O. otrzymał przydział osobnej kwatery stałej przy ul. [...] w O. bez uwzględnienia innych członków rodziny. Organ I instancji ustalił, iż w dniu [...] marca 1997 r. W.L. zwracała się do Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] WAM w W. o wydanie na jej rzecz decyzji o przydziale lokalu. Pismem z dnia [...] kwietnia 1997 r. organ poinformował zainteresowaną, iż sprawa może być rozpatrzona dopiero po orzeczonym rozwodzie. Z ustaleń organu wynika, iż W.L. w okresie od [...] lipca 1976 r. do [...] stycznia 1989 r. była pracownikiem cywilnym instytucji podległych MON. Obecnie pracuje w Ministerstwie [...] na stanowisku [...], gdzie otrzymuje przeciętne wynagrodzenie miesięczne w wysokości 2.416,54 zł netto. Pozostaje pod opieką lekarza [...] i nie ma tytułu prawnego do innego lokalu. Organ I instancji motywował, że z dniem 1 lipca 2010 r. zmienione zostały przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zmiana ta została dokonana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy najmu stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. uznał, iż sytuacja w jakiej znalazła się zainteresowana należy do wyjątkowych, ale stan taki nie powstał w ostatnim okresie. Organ podkreślił, że W. i A.L. pozostają nadal w związku małżeńskim i powstały na skutek separacji problem mieszkaniowy winni rozstrzygnąć we własnym zakresie. Zadaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zapewnianie żołnierzom zawodowym zakwaterowania w miejscu pełnienia służby. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpoznaniu odwołania W.L. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy argumentował, że zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest spełnienie dwóch przesłanek jakimi są wyjątkowość sytuacji oraz zgoda Ministra Obrony Narodowej. Organ II instancji podkreślił, że przepis ten daje jedynie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkania w lokalu, a nie obowiązek jego przyznania. Zdaniem organu o wyjątkowości sytuacji nie świadczy fakt zamieszkiwania w tym lokalu przez W.L. od 25 lat i ponoszenie kosztów jego utrzymania i remontów, gdyż jest to oczywisty obowiązek każdej osoby korzystającej z lokalu. Nadto od 1997 r. W.L. miała świadomość zajmowania lokalu bez tytułu prawnego. Organ podkreślił, że odwołująca nada pozostaje w związku małżeńskim z A.L., który jest właścicielem lokalu mieszkalnego w O. nabytego od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, z zastosowaniem bonifikaty w cenie sprzedaży. Lokal ten został nabyty do majątku odrębnego męża zainteresowanej, nie mniej jednak w oparciu o art. 281 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego W.L. jest uprawniona do korzystania z tego mieszkania. W ocenie organu sytuacji wyjątkowej nie można również wywodzić z faktu, że przeszło 20 lat temu W.L. była przez krótki okres czasu pracownikiem cywilnym wojska. Także wiek i dochody odwołującej nie stanowią wystarczającej przesłanki, gdyż może ona skorzystać z najmu lub korzystać z pomocy gminy to jest z lokalu socjalnego. Przeciwko pozytywnemu rozstrzygnięciu – zdaniem organu – przemawia również interes społeczny, a więc fakt, iż ponad 3000 żołnierzy zawodowych oczekuje na decyzje o przydziale kwater. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła W.L. zarzucając naruszenie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż W.L. nie znajduje się w "sytuacji wyjątkowej", a w konsekwencji odmówienie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania skarżącej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. oraz naruszenie art. 7, 77, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nie zachodzi sytuacja wyjątkowa, umożliwiająca przyznanie skarżącej prawa zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] września 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi W.L. wyjaśniła z jakich przyczyn nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej, o której mówi art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżąca wywodziła, iż możliwość zamieszkania z nią przez męża jest jedynie fikcyjna, tym bardziej, iż toczy się postępowanie o rozwód. Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, iż lokal ten zajmuje bez tytułu prawnego, gdyż pismem z dnia [...] lutego 1997 r. Dyrektor Oddziału Terenowego NR [...] WAM poinformował ją, że w najbliższym czasie zostanie jej zaproponowany lokal mieszkalny. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że warunkiem pozywanego rozpoznania jej wniosku jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy, gdyż to kryterium nie jest zawarte w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. W.L. podała, iż leczy się [...], a od lipca ma zmniejszone dawki leków, nadal jest jednak pod kontrolą lekarza [...]. Skarżąca poinformowała, iż od [...] września 2011 r. jest na emeryturze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej brzmienie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed [...] lipca 2010 r., a zatem organ rozpatrzył je zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Stosownie do treści przepisu art. 29 ustawy w sytuacji wyjątkowej Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Nie kwestionowanym obecnie jest pogląd, iż o wyrażenie zgody do Ministra Obrony Narodowej należy zwrócić się dopiero wówczas, gdy w sprawie zostanie ustalona wyjątkowa sytuacja strony ubiegającej się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w określonym lokalu mieszkalnym. Konstrukcja unormowania zawartego w art. 29 powołanej wyżej ustawy wskazuje, iż przepis ten pozwala na wydanie decyzji o charakterze uznaniowym. Decyzje oparte na uznaniu administracyjnym nie mogą jednak nosić cech dowolności ani arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa. Ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy organ zebrał cały materiał dowodowy, a także czy w procesie oceny dowodów organ administracyjny nie naruszył reguł logiki oraz zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Pamiętając, iż to na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej", nie może jednakże umknąć z pola widzenia fakt, iż to do obowiązku organu zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. należy zgromadzenie całego, niezbędnego dla rozstrzygnięcia danej sprawy materiału dowodowego, a następnie dokonanie jego oceny zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 80 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. skarżąca poinformowała, iż leczy się [...], a jej stan jej zdrowia się nie poprawia. Okoliczność ta istniała w chwili wydania zaskarżonej decyzji, jednakże nie była znana organowi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okoliczność ta jest nową okolicznością faktyczną istotną dla sprawy, istniejącą w dniu wydania decyzji i nie znaną organowi, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowi więc przesłankę dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na marginesie wspomnieć również należy, iż obecnie W.L. nie pozostaje już w związku małżeńskim z A.L., a od [...] września 2011r. nie pracuje zawodowo i pobiera emeryturę. Istotna w niniejszej sprawie jest również okoliczność zaakcentowana przez W.L. w skardze, iż w dniu [...] marca 1997 r. złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami odnośnie, którego otrzymała jedynie odpowiedź, iż może on zostać rozpatrzony dopiero po orzeczeniu rozwodu. Zauważyć również należy, że organy obydwu instancji pominęły w zupełności okoliczność, iż od 1997 r. skarżąca podejmuje działania mające na celu uregulowanie prawa do lokalu [...] przy ul. [...] w W.. Stan zaś niepewności odnośnie uprawnień do mieszkania nie spowodowany jest biernością W.L.. Okoliczności te spowodowały, że w chwili obecnej skarżąca jest już osobą mającą prawie 70 lat. Podkreślić należy, iż co prawda rozstrzygnięcie to należy do kręgu decyzji charakteryzujących się uznaniem administracyjnym, nie odejmuje to jednak Sądowi prawa do oceny tegoż rozstrzygnięcia pod względem logiki zwartych w nim twierdzeń. Z tego punktu widzenia nie można zgodzić się z organem, iż W.L. przez niezbyt długi czas była pracownikiem cywilnym wojska, albowiem okres ten wynosił 12 lat i 7 miesięcy. Okoliczności powyższe wskazują, iż zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. zawarty w skardze. Na obecnym etapie niemożliwym jest ocena, czy naruszono dyspozycję podstawy materialno – prawnej jaką stanowi art. 29 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Dopiero zgromadzenie całego materiału dowodowego i prawidłowa ocena przez organ z zastosowaniem reguł płynących z art. 80 k.p.a. pozwoli na rozważenie, czy dyspozycja tego przepisu została przez organ naruszona. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącej, iż organ z przekroczeniem dyspozycji art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uwzględnił także okoliczności związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, albowiem interes społeczny również musi zostać rozważony przy stosowaniu tego przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na względzie przedstawione powyżej rozważania i po zgromadzeniu całości materiału dowodowego poddać wnikliwej rozwadze wszystkie okoliczności zachodzące w sprawie, a w szczególności rozważyć wpływ nowej okoliczności faktycznej zaistniałej w sprawie jaką jest fakt leczenia [...], któremu poddana jest skarżąca. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto na mocy art. 152 ustawy powołanej wyżej. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c , rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).