II SA/Wa 3699/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej I. N. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec I. N. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że I. N. wnioskiem z [...] marca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawczyni wskazała, że służbę na rzecz totalitarnego państwa pełniła krótkotrwale bo jedynie 5 miesięcy i 16 dni. Wykonywała pracę na stanowisku [...] Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], bez żadnego przeszkolenia, nie mogła wpłynąć w żaden sposób na sytuację panującą w kraju. Zwróciła uwagę, że jej praca nie łączyła się w żaden sposób z podejmowaniem działań przeciwko osobom działającym na rzecz niepodległego Państwa Polskiego. W trakcie służby zaliczonej jako służba na rzecz totalitarnego państwa pełniła wyłącznie czynności usługowo - techniczne. Podała, że została pozytywnie zweryfikowana i przyjęta do nowopowstałej Policji. Podkreśliła, że służbę po 12 września 1989 r. można określić jako rzetelną, a jej przypadek jest szczególnie uzasadniony oraz spełnia przesłanki określone w art.8a ustawy zaopatrzeniowej. Z akt sprawy wynika, że I. N. została zwolniona ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] kwietnia 2006 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] sierpnia 1989 r. do [...] stycznia 1990 r., czyli 5 miesięcy i 16 dni, zaś całkowity okres służby wynosi 16 lat, 8 miesięcy i 16 dni (od [...] sierpnia 1989 r. do [...] kwietnia 2006 r.) Z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem z [...] listopada 2017 r. oraz z [...] maja 2020 r. przez IPN nie wynika, aby I. N. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r. poinformował, że I. N. po 12 września l989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. W trakcie służby w Policji zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miała podwyższane uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy, była awansowana w stopniu służbowym, a także pozytywnie opiniowana. W aktach sprawy nie stwierdzono wobec wnioskodawczyni kar dyscyplinarnych. Brak jest także dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Mając na uwadze powyższy wyrok Minister stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. W związku z tym postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia" nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ stwierdził, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Zdaniem organu unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawa. W ocenie Ministra skoro całkowity okres służby I. N. wynosi 16 lat, 8 miesięcy i 16 dni, zaś służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa trwała 5 miesięcy i 16 dni to powyższy okres należy uznać za krótkotrwały, a zatem została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ podkreślił, że nie kwestionuje także rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Tym samym uznano, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zaznaczył, że świadczenie emerytalne wypłacane I. N. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611). Odnosząc się do kwestii wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku, to zdaniem Ministra "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Z kolei rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjant. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu, jednocześnie, z informacji dotyczącej przebiegu służby sporządzonej w Komendzie Powiatowej Policji w [...] wynika, iż wnioskodawczyni w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe, co prowadzi do stwierdzenia, że nie wykazała się szczególnymi osiągnięciami, wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Ponadto, informacja dotycząca przebiegu służby sporządzona w Komendzie Powiatowej Policji w [...], stanowiąca ocenę wywiązywania się strony z obowiązków służbowych oraz realizacji zadań i czynności zawiera m.in. niżej przytoczone zapisy: "(...) trudności w realizacji zadań nie stwierdzono", "(...) przygotowanie ogólne i zawodowe dobre" "(...) ocena na poziomie wymagań", "(...) przydatna na zajmowanym stanowisku służbowym - dobrze realizuje zadania i czynności służbowe". W podsumowaniu informacji o przebiegu służby wskazano, że: "Po dokonaniu analizy akt osobowych [...] w stanie spoczynku I. N. stwierdzić należy, iż służba pełniona w latach 1989 - 2006 przez wymienioną nie budzi zastrzeżeń. W realizowaniu powierzonych czynności wykazywała się zaangażowaniem, zdyscyplinowaniem, odpowiednią wiedzą. Przydzielone zadania służbowe realizowała na poziomie dobrym." Powyższe sformułowania wskazują, że wnioskodawczyni pełniła służbę poprawnie, nie wykazując się przy tym ponadprzeciętnym zaangażowaniem w realizację powierzonych obowiązków, wykraczającym poza normalne warunki pełnienia służby. Rzetelne wykonywanie obowiązków przez stronę oraz brak kar dyscyplinarnych, nie stanowią wystarczającego powodu do zastosowania przez organ przysługującego mu uprawnienia. Minister zaznaczył, że w żadnym z dokumentów opisujących stopień realizacji zadań przez wnioskodawczynię nie wskazano by jej zaangażowanie oraz poziom zaawansowania realizacji zadań wykraczały poza normatywny zakres. Brak jest dokumentów, w których charakteryzowała się szczególnym zaangażowaniem i wyróżniała na tle pozostałych funkcjonariuszy. W trakcie swojej służby strona nie dążyła do podnoszenia kwalifikacji zawodowych, nie została skierowana na przeszkolenia specjalistyczne, chociażby na szkolenie oficerskie. Przez cały okres swojej służby strona pełniła służbę na stanowiskach wykonawczych, nigdy na stanowiskach kierowniczych.. Organ uznał, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż całokształt służby wnioskodawczyni oraz realizacja powierzonych jej zadań po 1990 r. w Policji na poziomie niewyróżniającym od innych funkcjonariuszy przemawia za uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. N. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz dowolne ustalenie, że nie spełnia przesłanek do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bez rozważania istotnych dla sprawy, indywidualnych okoliczności takich jak rzetelność służby, odbyte kursy, nagrody i awanse, 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez odmowę jego zastosowania wobec uznania, że nie jest spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy okoliczności sprawy, w tym w szczególności krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r., rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. oraz charakter wykonywanej służby w spornym okresie, stanowią o istnieniu ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", b) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, podczas gdy prawidłowa wykładania definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, 3. art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie wysokości świadczenia mimo spełnienia przesłanek wynikających z ustawy zaopatrzeniowej (w tym odpowiedniego okresu służby), a w konsekwencji naruszenie zasady ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa prawa i stanowionego przez niego prawa, niedziałania prawa wstecz, powodującego nierówne traktowanie części funkcjonariuszy w porównaniu z tymi, którzy rozpoczęli służbę po raz pierwszy po 11 września 1989 r., skutkując ich dyskryminacją. Skarżąca wskazała, że w ocenie organu "szczególnie uzasadniony przypadek" nie zachodzi, ponieważ nie wyróżniała się na tle innych funkcjonariuszy. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Minister bezpodstawnie dokonał nadinterpretacji pojęcia "rzetelności pracy", próbując wynieść ją na szczebel wybitnych osiągnięć dostępnych jedynie dla nielicznych. Fakt, że pełniła służbę na stanowiskach wykonawczych, a nie kierowniczych, nie może stanowić o niewyróżniającym się charakterze służby, a w konsekwencji braku szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ dokonując analizy jej akt osobowych całkowicie pominął, że była wielokrotnie nagradzana premiami pieniężnymi i awansami stopnia zawodowego. W opinii służbowej z [...] marca 2003 r., na którą powołano się w uzasadnieniu decyzji, oceniono ją jako osobę zdyscyplinowaną, dyspozycyjną i wzorowo wywiązującą się ze swoich obowiązków. Cytowane przez Ministra fragmenty oceny wybrane zostały wybiórczo i pozbawione są właściwego kontekstu. Prawdą jest, że w opinii znajduje się zapis "przydatna na zajmowanym stanowisku służbowym - dobrze reazlizuje zadania i czynności służbowe" jednak całkowicie pominięto, iż jest to najwyższa ocena możliwa do osiągnięcia. Tymczasem w aktach osobowych znajduje się wiele opinii bezpośredniego przełożonego, dla przykładu opinia z [...] czerwca 1994 r., gdzie wskazano, że jest zaangażowana i sumienna, przejawia dużo własnej inicjatywy w realizacji zadań służbowych, systematycznie podnosi poziom wiedzy zawodowej. Z kolei w opinii z [...] czerwca 1995 r. zaliczono ją do grona funkcjonariuszy wyróżniających się. Fakty te zostały przemilczane przez organ, który pomijając je nie uzasadnił w decyzji dlaczego nie dał im wiary. Skoro bezpośredni przełożony napisał w opinii, że systematycznie podnosi poziom wiedzy zawodowej, a ponadto w aktach osobowych znajdują się dokumenty potwierdzające ukończenie kursu [...] w 1994 r., kursu [...] w 1994 r., kursu [...] w 1996 r. trudno przyjąć, jak zrobił to Minister, że "strona nie dążyła do podnoszenia kwalifikacji zawodowych". O zwiększonym zaangażowaniu w poziom realizacji zadań świadczy także rozkaz Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] grudnia 1999 r. nr [...], którym przyznano jej gratyfikację pieniężną z uwagi na wzorowe wykonywanie zadań służbowych. Wszystkie powyższe okoliczności potwierdzają, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek". Zaznaczyła, że pełniąc służbę na rzecz państwa totalitarnego wykonywała czynności techniczne, niezwiązane z pracą w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Organ nie wziął pod uwagę, że w czasie służby nie wykonywała czynności operacyjnych, represyjnych, nigdy nie działała na szkodę obywateli, nie była też pracownikiem operacyjnym. W szczególności pełniona służba nie charakteryzowała się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Skarżąca podkreśliła, że "szczególnie uzasadnionego przypadku" można upatrywać nie tylko w wyjątkowych osiągnięciach funkcjonariusza w służbie, ale również w charakterze zadań podejmowanych w służbie publicznej. Organ powinien zatem ponownie wziąć pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, które powołuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. "Szczególnie uzasadniony przypadek" stanowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2. Może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednak, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W jej ocenie nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa, jest sytuacja, w której w sposób blankietowy, bez pełnego rozpatrzenia konkretnego stanu faktycznego, odbiera się prawo do "wypracowanego" świadczenia emerytalnego. Celem tzw. ustawy dezubekizacyjnej było ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polski Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasad sprawiedliwości społecznej. Przyjęte przez organ kryteria dyskryminują ją w otrzymywaniu emerytury, są natomiast pomijane w odniesieniu do funkcjonariuszy rozpoczynających służbę po 1990 r. Ponadto brak jest w ustawowych zapisach informacji, że emeryturę (po spełnieniu wymaganych warunków) może otrzymać tylko posiadacz wysokiego stopnia orderów i krzyży zasług. Zaznaczyła, że [...] stycznia 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie o zgodność z Konstytucją art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. lc w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym jej przez art. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponadto 16 września 2020 r. siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III UZP 1/20 podjęło uchwałę, zgodnie z którą kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" jako podstawa obniżenia świadczeń powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Zwróciła uwagę, że przeszła pozytywnie weryfikację na początku lat dziewięćdziesiątych, co stanowi potwierdzenie jej predyspozycji, umiejętności i postawy moralnej, przydatnych do służby w Policji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021 r. Minister wskazał, że I. N. spełniła przesłankę krótkotrwałości, a ponadto uznał, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, jednak podał, że w spawie nie zachodzi "szczególny uzasadniony przypadek", dlatego też należało odmówić wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Podkreśla się przy tym, że wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Przyjmuje się, że przesłanka ta obejmuje sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest realizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c tej ustawy nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, w odróżnieniu od zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej. Wykładnią istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach" (...) ze względu na: krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Zwrot ten ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy – krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie podnosi się zatem, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez ustawodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a pomocniczą rolę w jego ustaleniu pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregokolwiek ze wskazanych pomocniczych kryteriów nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby mimo, że nie była krótkotrwałą, bądź nie charakteryzowała się rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, a była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji badając, czy przypadek I. N. jest szczególny podał, że pełniła służbę poprawnie, nie wykazując się przy tym ponadprzeciętnym zaangażowaniem w realizację powierzonych obowiązków. Nie wymierzono także wobec niej kar dyscyplinarnych. Ponadto zaznaczył, że w żadnym z dokumentów opisujących stopień realizacji zadań przez skarżącą nie wskazano by jej zaangażowanie oraz poziom zaawansowania realizacji zadań wykraczały poza normatywny zakres. Brak jest dokumentów, w których charakteryzowała się szczególnym zaangażowaniem i wyróżniała na tle pozostałych funkcjonariuszy. W trakcie swojej służby nie dążyła do podnoszenia kwalifikacji zawodowych, nie została skierowana na przeszkolenia specjalistyczne, chociażby na szkolenie oficerskie. Przez cały okres swojej służby strona pełniła służbę na stanowiskach wykonawczych, nigdy na stanowiskach kierowniczych. W związku z tym Minister uznał, że całokształt służby skarżącej oraz realizacja powierzonych jej zadań po 1990 r. w Policji na poziomie niewyróżniającym od innych funkcjonariuszy przemawia za uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2114/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował pogląd, iż wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)". (...) Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażany w doktrynie i orzecznictwie, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte (patrz Jakimowicz Wojciech, O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym – studium przypadku, publik. PPP 2020/7-8/47-67 oraz LEX). W powołanym powyżej opracowaniu trafnie też wskazano, iż: " ... jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne, a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań. W ocenie Sądu organ nieprawidłowo w niniejszej sprawie zastosował przepis prawa materialnego przyjmując, iż skoro służba skarżącej była pełniona wprawdzie rzetelnie, lecz w sposób niewyróżniający skarżącej na tle innych funkcjonariuszy, to nie zachodzi "szczególny przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Twierdzenie organu pozostaje w opozycji do dokonywanej wielokrotnie przez sądy administracyjne interpretacji powołanego przepisu. Organ, wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie poczynił jakichkolwiek ustaleń mogących wskazywać, że skarżąca w okresie od 16 sierpnia 1989 r. do 31 stycznia 1990 r. (w czasie przekształceń ustrojowych) podejmowała działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Tym samym nie przedstawił dowodów i nie poczynił rozważań pozwalających stwierdzić, że pomimo spełnienia przez skarżącą dwóch ustawowych kryteriów oceny "szczególnego przypadku" przesłanka ta nie została spełniona. Skoro stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy zaskarżona decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny charakteru czynności wykonywanych przez skarżącą na przełomie 1989 – 1990 r. w trakcie służby pełnionej na stanowisku [...] SB RUSW w [...]. Fundamentalne znaczenie będzie miała ocena, czy skarżąca wykonując zadania służbowe w strukturach resortowych PRL angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, zwłaszcza jeśli się uwzględni, iż służbę w SB skarżąca pełniła krótko w okresie przemian ustrojowych w Polsce. Organ weźmie też pod uwagę, iż przy spełnieniu warunków z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej to na organie spoczywa obowiązek wykazania zaangażowania strony w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Jeżeli analiza materiału aktowego, ewentualnie uzupełniona o dodatkowy materiał dowodowy, nie wykaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że skarżąca był zaangażowana w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, nie będzie przeszkód aby załatwić sprawę w sposób zgodny z wnioskiem strony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) w pkt 2 sentencji wyroku. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z 24 stycznia 2022 r. wydane na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) w zw. z § 1 pkt 3 zarządzenia nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 powołanej ustawy, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.