II SA/Wa 3713/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii w spawie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej oddala skargę Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 wobec art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy dnia z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.) - postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej zwanego "Kuratorem") z [...] marca 2021 r. - negatywną opinię o zamiarze przekształcenia przez Gminę S. (dalej jako "Gmina") - z dniem [...] sierpnia 2021 r. - Szkoły Podstawowej im. [...] w B., zwanej dalej "Szkołą w B.", w szkołę filialną Szkoły Podstawowej im. [...] w S., zwanej dalej "Szkołą w S.". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - [...] stycznia 2021 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] – zwaną dalej "Uchwałą" - w sprawie zamiaru przekształcenia - z dniem [...] sierpnia 2021 r. - Szkoły w B. w Szkołę Filialną Szkoły w S., o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddział przedszkolny; w Uchwale wskazano, że obwód przekształcanej szkoły w B. zostanie włączony do obwodu Szkoły w S.; upoważniono Wójta Gminy do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia procesu przekształcenia - w tym do zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły wskazanych ustawą podmiotów oraz wystąpienia do Kuratora o opinię w sprawie; w uzasadnieniu Uchwały wskazano, że głównymi przesłankami przekształcenia Szkoły w B. jest niekorzystna sytuacja demograficzna w obwodzie szkoły (spadek liczby urodzeń, procesy migracyjne) oraz wysokie koszty jej utrzymania w stosunku do liczby uczęszczających do niej uczniów; wskazano na korzyści, wynikające z planowanego przekształcenia - utrzymanie dwóch szkół podstawowych, przy obecnej strukturze demograficznej jest działaniem nieracjonalnym, negatywnie oddziaływującym na budżet Gminy; przekształcenie Szkoły w B. uznano za zasadne ze względu na konieczność dostosowania sieci szkół na terenie Gminy do realnych potrzeb i możliwości, wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz ze względu na potrzebę racjonalizacji ponoszonych na zadania oświatowe wydatków, - Wójt Gminy - pismem z [...] lutego 2021 r. - wystąpił do Kuratora o wydanie opinii w sprawie zamiaru wyrażonego w Uchwale zaś organ I. instancji negatywnie zaopiniował przekształcenie Szkoły w B., - wobec skutecznego wniesienia zażalenia, sprawa jest rozpoznawana w II. instancji, - nie można zgodzić się ze stwierdzeniem wnoszącego zażalenie, że organ prowadzący Szkołę w B. spełnił "wszystkie warunki zawarte w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe", - zaproponowane przekształcenie Szkoły B. oznacza de facto likwidację samodzielnej dotychczas szkoły oraz przekształcenie Szkoły w S. - poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w B. - o strukturze obejmującej klasy I-III i oddział przedszkolny, - organowi I. instancji zlecono przeprowadzenie dodatkowego postępowania, dla ustalenie, czy Gmina skutecznie powiadomiła o zamiarze wyrażonym w Uchwale nie tylko rodziców uczniów likwidowanej Szkoły w B., ale również rodziców uczniów przekształcanej Szkoły w S.; jak wynika z dodatkowych ustaleń Kuratora, o zamiarze wyrażonym w Uchwale poinformowano wszystkich rodziców uczniów Szkoły w B. - z zachowaniem 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe; o planach Gminy nie poinformowano natomiast rodziców uczniów Szkoły w S.; oznacza to, że Gmina nie dopełniła wymogu formalnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe - obowiązku poinformowania rodziców uczniów Szkoły w S. o zamiarze przekształcenia szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia; m.in. z tego względu jest zasadne podtrzymanie negatywnej opinii Kuratora, - w treści Uchwały nie wskazano szkoły, w której uczniowie klas IV-VIII Szkoły w B. będą mieli możliwość kontynuowania nauki; informację tę zawarto w uzasadnianiu do niej; niewskazanie miejsca kontynuowania nauki w uchwale o zamiarze "przekształcenia" szkoły nie stanowi wprawdzie przeszkody do wyrażenia wymaganej opinii; jest jednak istotna w kontekście podjęcia w przyszłości przez Radę Gminy właściwej uchwały, statuującej proces likwidacji Szkoły w B. i utworzenia w jej miejsce szkoły filialnej, - kolejną kwestią - choć niewpływającą na samą ocenę planowanego przekształcenia - pozostaje włączenie obwodu Szkoły w B. do obwodu Szkoły w S.; w § 1 ust. 3 Uchwały wskazana, że obwód szkolny przekształcanej Szkoły w B. zostanie włączony do obwodu Szkoły w S.; rozwiązanie takie jest niezgodne z art. 39 ust. 5b ustawy - Prawo oświatowe; obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej - z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły; wobec tego obwód Szkoły w B. - podporządkowanej organizacyjnie szkole w S. - należy ustalić z uwzględnieniem norm, wyrażonych w art. 39 ust. 5b ustawy - Prawo oświatowe - np. w uchwale w sprawie przekształcenia Szkoły w S., poprzedzonej uchwałą w sprawie likwidacji Szkoły w B., - chociaż ze względów formalnych uzasadniona jest negatywna opinia zaplanowanego przez Gminę przekształcenia, organ odwoławczy poddał ocenie także inne - merytoryczne - aspekty proponowanego rozwiązania, którego intencją jest likwidacja Szkoły w B. i przekształcenie Szkoły w S., - z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego wynika, że Szkoła w B. mieści się w budynku oddanym do użytku w roku szkolnym 1999/2000; funkcjonują tam również oddziały przedszkolne; w budynku szkoły znajduje się 8 sal lekcyjnych (w tym 2 sale przeznaczone dla oddziałów przedszkolnych), pracownia komputerowa, 2 pracownie językowe, świetlica, 3 szatnie, sala gimnastyczna o powierzchni 102,66 m2, gabinety: logopedy i psychologa, biblioteka (filia biblioteki Gminnego Ośrodka Kultury - czynna dwa dni w tygodniu), jadalnia (obiady przygotowane są w kuchni Szkoły w S.), zaplecze sanitarne; na wyposażeniu szkoły znajduje się m.in.: 5 monitorów multimedialnych, 3 rzutniki, 6 tabletów, 37 laptopów; sprzęt informatyczny był pozyskiwany m.in. w ramach programów rządowych; szkoła ma dostęp do Internetu w ramach Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej; w 2019 roku otrzymała dofinansowanie na zakup sprzętu multimedialnego w ramach rządowego programu "Aktywna tablica"; sale są przestronne, czyste, bardzo dobrze wyposażone; teren wokół szkoły jest zadbany, do dyspozycji uczniów jest boisko, plac zabaw dla dzieci młodszych oraz siłownia "pod chmurką"; Szkoła w B. zapewnia bardzo dobre warunki do nauki dla uczniów klas l-VIII oraz dzieci w wieku przedszkolnym; nauczane są tam trzy języki obce: angielski, rosyjski i białoruski (język mniejszości narodowej); dzięki współpracy z Konsulatem B. uczniowie mają możliwość uczestniczenia w obozach letnich na B., a nauczyciel języka [...] w bezpłatnym doskonaleniu zawodowym; mimo realizacji procesu dydaktycznego częściowo w klasach łączonych, szkoła w B. zapewnia uczniom właściwe warunki do rozwoju; efektem tego są wyniki egzaminu ósmoklasisty, tytuły laureatów i finalistów w wojewódzkich konkursach przedmiotowych oraz osiągnięcia uczniów w innych formach współzawodnictwa; z wniosków Kuratora ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego wynika, że uczniowie w Szkole w B. czują się bezpiecznie, osiągają dobre wyniki w nauce, korzystają z dostosowanych do ich potrzeb zajęć dodatkowych, uczestniczą w różnorodnych akcjach i konkursach oraz osiągają sukcesy na miarę swoich możliwości, - budynek Szkoły w S. oddano do użytku w roku szkolnym 1995/1996; szkoła dysponuje 12 salami lekcyjnymi, pracownią komputerową, pracownią językową, świetlicą, gabinetem pedagoga i logopedy, salą gimnastyczną o powierzchni 109,9 m2, halą sportową o powierzchni 1067,52 m2 wraz z zapleczem socjalnym (szatnie, toalety) połączoną łącznikiem z budynkiem szkoły, szatniami (w tym oddzielną szatnią dla przedszkolaków); przy budynku znajduje się ogrodzony plac zabaw; w 2008 roku oddano do użytku boisko sportowe "Orlik" wraz z siłownią sportową; w szkole funkcjonuje stołówka szkolna z własną kuchnią i jadalnią (gruntownie wyremontowana i doposażona w 2020 roku - dzięki środkom z rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu"); szkoła ma dostęp do Internetu w ramach Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej; w 2018 roku otrzymała dofinansowanie do zakupu sprzętu multimedialnego - w ramach rządowego programu "Aktywna tablica"; szkoła nie ma własnej biblioteki; w najbliższym sąsiedztwie szkoły funkcjonują: Gminna Biblioteka Publiczna, Gminny Ośrodek Animacji Kultury i Rekreacji, ośrodek zdrowia i gabinet stomatologiczny; wedle akt sprawy, Szkoła w S. ma bardzo dobrą bazę dydaktyczną: przestronne, dobrze wyposażone sale, specjalistyczne gabinety, pracownię komputerową, bogatą bazę sportową; zapewnia uczniom bezpieczne warunki nauki, - zdaniem Gminy, przeniesienie uczniów klas IV-VIII ze Szkoły w B. do Szkoły w S. uzasadnia to, że druga szkoła dysponuje dużo lepszym zapleczem sportowym a ponadto funkcjonuje przy niej Uczniowski Klub Sportowy "[...]"; zapewnia on pozalekcyjne zajęcia sportowe z zakresu lekkoatletyki, piłki nożnej, tenisa stołowego czy narciarstwa oraz możliwość korzystania z kompleksu boisk sportowych i siłowni "Orlik"; program nauczania danych zajęć edukacyjnych, w tym przypadku wychowania fizycznego, opracowuje jednak nauczyciel prowadzący te zajęcia, a dyrektor szkoły dopuszcza go do użytku w szkole; program nauczania powinien uwzględniać wszystkie określone w podstawie programowej treści oraz być dostosowany do potrzeb i możliwości uczniów, dla których go opracowano; cele kształcenia oraz treści nauczania wychowania fizycznego określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 356, ze zm.) – zwane dalej "rozporządzeniem o podstawie"; jak już wskazano, bazę sportową Szkoły w B. stanowią: sala gimnastyczna o powierzchni 102,66 m2, boisko szkolne, plac zabaw dla dzieci młodszych oraz siłownia "pod chmurką"; mimo, że baza sportowa Szkoły w B. jest skromniejsza od bazy sportowej Szkoły w S., to jest odpowiednia do realizacji treści podstawy programowej wychowania fizycznego, określonej zarówno dla I etapu edukacyjnego (klasy I- III), jak i dla II etapu edukacyjnego (klasy IV-VIII) szkoły podstawowej, o której mowa w rozporządzeniu o podstawie; z uwagi na to, bogatsza baza sportowa Szkoły w S. nie może stanowić istotnej przesłanki do likwidacji Szkoły w B. i utworzenia w jej miejsce szkoły filialnej, - z materiału dowodowego nie wynika ponadto, by w Szkole w B., jak też w szkole w S., zorganizowano bibliotekę szkolną; biblioteka szkolna jest integralną częścią szkoły a stworzenie uczniom możliwości korzystania z niej jest obligatoryjne; wynika to z zestawienia treści art. 103 ust. 1 pkt 2 z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe; art. 103 ust. 1 pkt 2 daje bowiem podstawę do przyjęcia, ze biblioteka szkolna jest pracownią szkoły, a jej organizacja i stworzenie uczniom możliwości korzystania z niej są obligatoryjne; przepisy odnoszące się do zadań biblioteki szkolnej znalazły się w samej ustawie, a szczegółowe zadania związane z jej organizacją zawarte są w statucie szkoły; w ustawie zapisano, że szkoła - w zakresie realizacji zadań statutowych - zapewnia uczniom możliwość korzystania z biblioteki; zgodnie z przepisami, organizację biblioteki szkolnej oraz warunki i zakres współpracy biblioteki szkolnej z uczniami, nauczycielami i rodzicami oraz innymi bibliotekami określa statut szkoły; wobec tego kwestia funkcjonowania biblioteki szkolnej - zarówno w Szkole w B., jak i w S. powinna być przedmiotem odrębnego postępowania Kuratora - prowadzonego w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, - Szkoła w B. jest zlokalizowana w stosunkowo nowym i dobrze utrzymanym budynku (co podkreśla sam organ prowadzący); utworzenie tam szkoły filialnej z klasami I-III i oddziałem przedszkolnym spowoduje więc niepełne wykorzystanie możliwości lokalowo - dydaktycznych szkoły; dobrze wyposażona baza lokalowo- dydaktyczna Szkoły w B. nie daje podstaw do uznania zasadności planowanej reorganizacji, - w zażaleniu kwestionowano ocenę Kuratora, co do efektywności działalności Szkoły w B.; organem uprawnionym do oceny działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły jest jednak właśnie kurator oświaty; stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, sprawowany przez kuratora oświaty nadzór pedagogiczny polega na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; ocena tych kwestii - dotyczących organizacji procesu nauczania i wychowania oraz osiąganych w tym zakresie efektów (w osiągnięć edukacyjnych uczniów) - nie należy do kompetencji organu prowadzącego szkołę; zgodnie z art. 51 ustawy – Prawo oświatowe jest kompetencją kuratora oświaty; niezasadne jest zatem ocenianie efektów nauczania w Szkole w B. przez organ do tego nieuprawniony i kwestionowanie oceny kuratora oświaty w tym zakresie; z dokumentacji sprawy wynika, że Kurator ocenił pracę Szkoły w B. nie tylko na podstawie wniosków, wynikających z bieżącego nadzoru pedagogicznego, ale również na podstawie przeprowadzonego badania jakościowego (ewaluacji zewnętrznej), kontroli oraz monitorowania; z dokumentacji sprawy nie wynika natomiast, by Kurator stwierdził w nadzorowanej szkole nieprawidłowości w zakresie planowania i organizacji procesów edukacyjnych; wprost przeciwnie - w toku prowadzonych czynności ustalił, że Szkoła w B. - mimo realizacji procesu dydaktycznego częściowo w klasach łączonych - prowadzi go na wysokim poziomie; efektem tego są wyniki egzaminu ósmoklasisty, tytuły laureata i finalisty w wojewódzkich konkursach przedmiotowych oraz w innych, organizowanych przez różne podmioty, konkursach; nie ma podstaw do kwestionowania oceny Kuratora w przedmiotowym zakresie, - odnosząc się do efektywności nauczania w Szkole w B. i w S. mierzonej średnimi wynikami egzaminów zewnętrznych, zauważono, że w małolicznych szkołach - jakich jak Szkoła w B. - niska liczba zdających egzamin zewnętrzny ma duży wpływ na uśredniony wynik szkoły; z materiału dowodowego wynika, że wyniki Szkoły w B. z- przeprowadzonego po raz pierwszy po reformie oświaty w 2019 roku - egzaminu ósmoklasisty były niższe z języka polskiego, matematyki i języka rosyjskiego niż w szkole w S.; z języka angielskiego były natomiast wyższe; kształtowały się następująco: w szkole w B.: język polski - 53%, matematyka - 36%, język angielski - 83%, język rosyjski - 51%; szkole w w S. natomiast: język polski - 74%, matematyka - 48%, język angielski - 69%, język rosyjski - 68%; w 2020 roku wyniki Szkoły w B. były wyższe (za wyjątkiem języka rosyjskiego) niż w Szkole w S. i wynosiły odpowiednio: w Szkole w B.: język polski - 57%, matematyka - 56%, język angielski - 78%, język rosyjski - 56%; w Szkole w S.: język polski - 49%, matematyka - 40%, język angielski - 39%, język rosyjski - 73%; niewielka liczba uczniów, którzy przystąpili do egzaminu ósmoklasisty w szkole w B. {2019 - 8, 2020 - 8) powoduje ponadto, że wyniki egzaminu - jak wspomniano wyżej - nie mogą być w pełni miarodajnym komponentem oceny jakości pracy tej szkoły; w przypadku niskiej liczby zdających indywidualny wynik ucznia ma zbyt bowiem duży wpływ na średnią szkoły czy klasy; z tych też względów wyniki nauczania uzyskiwane przez uczniów Szkoły w B., w tym wyniki egzaminów zewnętrznych, nie mogą stanowić przesłanki do planowanej likwidacji szkoły i utworzenia w jej miejsce szkoły filialnej, - nie znajduje uzasadnienia odnoszenie się do kwestii porównywania sukcesów uczniów obu szkół, w konkursach i innych formach współzawodnictwa; choć dostrzegalne są osiągnięcia uczniów Szkoły w S. - m.in. w konkursach przedmiotowych i współzawodnictwie sportowym - to różne są potrzeby, zainteresowania i możliwości psychofizyczne uczniów obu szkół; determinują one nie tylko wybór danej formy współzawodnictwa ale też skalę osiągniętego w niej sukcesu; nie należy pomniejszać dokonań uczniów Szkoły w B. - wskazując na brak osiągnięć np. w konkursach przedmiotowych, czy "znaczących sukcesów" w zawodach sportowych; trudno i nie powinno się rozstrzygać, której z tych form nadać większe znaczenie; należy mieć bowiem na uwadze chociażby indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne uczniów obu szkół, indywidualne możliwości psychofizyczne tych uczniów oraz czynniki środowiskowe, wpływające na funkcjonowanie uczniów w szkole, - podobnie nie jest zasadne porównywanie ofert edukacyjnych obu szkół w kontekście zamiaru likwidacji czy przekształcenia; w świetle obowiązujących przepisów, szkoła powinna organizować zajęcia rozwijające zainteresowania i uzdolnienia, zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze i specjalistyczne dla uczniów wymagających szczególnego wsparcia w rozwoju lub pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz zajęcia rewalidacyjne dla uczniów z niepełnosprawnością odpowiednio do rozpoznanych potrzeb każdego ucznia; przygotowując ofertę edukacyjną szkoła powinna zatem mieć na uwadze przede wszystkim potrzeby i zainteresowania uczniów, nie zaś porównywalność tej oferty z innymi szkołami, funkcjonującymi chociażby na obszarze tej samej gminy, - nie można podzielić stanowiska, że liczniejsze oddziały stwarzają większe szanse na nawiązanie przyjaźni, uczą funkcjonowania i pracy w grupie, natomiast mniej liczne oddziały często uniemożliwiają stosowanie metod aktywizujących, podejmowanie pracy w grupach czy innych atrakcyjnych sposobów nauki, wymagających większej liczby uczniów (np. gry zespołowe); cele kształcenia oraz treści nauczania określa przywołane rozporządzenie o podstawie; w akcie tym - jak i innych przepisach prawa oświatowego - nie określono wymaganej minimalnej liczebności oddziału podczas obowiązkowych zajęć edukacyjnych, określonych w ramowym planie nauczania dla szkoły podstawowej; realizacja podstawy programowanej wymaga natomiast podejmowania działań, mających na celu zindywidualizowane wspomaganie rozwoju każdego ucznia, stosownie do jego potrzeb i możliwości, - dla uczniów klas IV-VIII Szkoły w B. przeniesienie do Szkoły w S. będzie się wiązało ponadto z nowym środowiskiem i koniecznością adaptacji, co będzie miało wpływ na funkcjonowanie uczniów w nowej szkole - w tym na efektywność uczenia się oraz stopień zaangażowania w realizowane przedsięwzięcia; temat trudności i wyzwań jakie stoją przed dziećmi zmieniającymi środowisko szkolne i rówieśnicze zauważyli pedagodzy i psychologowie (np.: [....]), a wiele szkół publikuje na swoich stronach internetowych programy adaptacyjne dla uczniów, - podkreślono, że aby - między innymi - ograniczyć konieczności częstej adaptacji uczniów do nowych warunków uczenia się (zmiana szkoły i grupy rówieśniczej), a co za tym idzie uzyskiwać lepsze efekty kształcenia, ustawodawca zdecydował się na zmiany ustroju szkolnego; istotą rozwiązań ujętych w ustawie - Prawo oświatowe z 2016 roku było stworzenie spójnej i drożnej struktury organizacji szkół oraz wydłużenie okresu kształcenia i wychowania w jednej szkole i tej samej grupie rówieśniczej (tak: uzasadnienie ustawy), - biorąc pod uwagę powyższe aspekty, dla uczniów klas IV-VIII Szkoły w B. bardziej korzystne jest uczęszczanie do dotychczasowej szkoły niż przeniesienie ich do Szkoły w S., - odnosząc się do podnoszonych przez Gminę przesłanek demograficznych - przemawiających za likwidacją Szkoły w B. i utworzeniem w jej miejsce filii Szkoły w S. - mała liczba uczniów w szkole utrzymuje się od wielu lat i nie stanowiło to przeszkody w jej funkcjonowaniu; wedle danych przekazanych przez Gminę do Systemu Informacji Oświatowej (SIO) od roku szkolnego 2016/2017 liczba uczniów w Szkole w B. utrzymuje się porównywalnym poziomie: 2016/2017 - 37 uczniów, 2017/2018 - 41 uczniów, 2018/2019 - 45 uczniów, 2019/2020 - 44 uczniów, 2020/2021 - 42 uczniów; Gmina w zażaleniu - na podstawie danych z ewidencji ludności Urzędu Stanu Cywilnego w S. - oszacował liczbę uczniów w szkole w B. w kolejnych latach – przywołano zestawienie; z podanych danych wynika, że - w perspektywie kolejnych 4 lat szkolnych - liczba uczniów będzie utrzymywać się na podobnym poziomie, po czym nieznacznie wzrośnie w stosunku do roku szkolnego 2020/2021; przedstawione dane są jedynie szacunkowymi; oznacza to, że nie wszystkie dzieci urodzone w obwodzie szkoły w B. mogą podjąć naukę w tej szkole w przyszłości, - z kolei liczba urodzeń w całej Gminie w latach 2014-2020 jest niewielka (2014 - 19, 2015 - 16, 2016 - 19, 2017 - 22, 2018 r. - 20, 2019- 15, 2020 - 16); choć obie szkoły mają trudną sytuację demograficzną, to jednak spadek liczby uczniów nastąpi nie w Szkole w B., lecz w szkole wskazanej jako miejsce kontynuowania nauki - w Szkole w S.; liczba uczniów w Szkole w B. będzie utrzymywać się na podobnym poziomie, a od roku szkolnego 2024/2025 zacznie wzrastać; zamiar likwidacji Szkoły w B. jest co najmniej przedwczesny również z uwagi na prognozy demograficzne, - analizując sieć szkół podstawowych - zgodnie z danymi przekazanymi do SIO oraz Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych - w Gminie funkcjonują dwie szkoły podstawowe - Szkoła w B. i w S.; w wyniku planowanych zmian w sieci szkół - likwidacji Szkoły w B. i utworzenia w jej miejsce filii Szkoły w S.; nastąpi niekorzystna zmiana w sieci szkół; planowana reorganizacja doprowadzi do sytuacji, że w Gminie będzie funkcjonowała tylko jedna szkoła podstawowa o pełnej strukturze organizacyjnej, do której będą uczęszczali wszyscy uczniowie klas IV- VIII z całej Gminy oraz filia tej szkoły o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym; zgodnie z założeniami ustawowymi sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego z uwzględnieniem warunku, że droga dzieci z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km w przypadku uczniów klas l-IV i 4 km w przypadku uczniów klas V-VIII (zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo oświatowe), a rada gminy dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze, funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6 tej ustawy), - zgodnie z art. 95 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, utworzenie szkoły podstawowej, obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III, jest możliwie w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami; w piśmiennictwie przyjmuje się, że do warunków miejscowych uzasadniających odstępstwo od reguły tworzenia szkół o pełnej strukturze organizacyjnej zalicza się przede wszystkim warunki demograficzne, a także np. zwiększenie dostępności szkół podstawowych dla miejscowej ludności (tak: komentarz Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające, red. M. Pilich 2018 r., Prawo oświatowe, red A. Balicki 2017 r.); przedmiotowe postępowanie wykazało, że warunki demograficzne w obwodzie Szkoły w B. nie uzasadniają obniżenia jej struktury organizacyjnej ze względu na prognozę, która wskazuje na utrzymującą się na podobnym poziomie liczbę uczniów, a nawet możliwy niewielki wzrost tej liczby, - wnoszący zażalenie podaje, że planowana reorganizacja sieci szkół ma na celu zapewnienie jak najlepszych, równych szans edukacyjnych wszystkim uczniom z terenu gminy; w wyniku likwidacji Szkoły w B. i utworzenia w jej miejsce fili Szkoły w S. dostępność do szkół podstawowych dla uczniów klas IV-VIII z Gminy S. będzie jednak ograniczona; uczniowie ci będą mogli bowiem uczęszczać tylko do jednej szkoły podstawowej w Gminie, - zdaniem Gminy, próba utworzenie jednej szkoły gminnej z filią, do której uczęszczać będą najmłodsze dzieci, zaspokoi potrzeby całej społeczności; tylko na marginesie odnotowano, że plany dotyczące Szkoły w B. spotkały się ze zdecydowanym sprzeciwem rodziców i społeczności lokalnej; wskazuje to, że część tej społeczności identyfikuje się z koncepcją prowadzenia Szkoły w B., jako samodzielnej - o pełnej strukturze organizacyjnej; opinia społeczna - choć ważna z perspektywy gminy - nie może wprawdzie stanowić głównego argumentu w niniejszej sprawie; problem reorganizacji i dostosowania sieci szkół do uwarunkowań lokalnych wymaga jednak uzgodnień, uwzględniających wszystkie okoliczności, również te społeczne, jak chociażby protesty przeciwko reorganizacji; sprzeciw rodziców i mieszkańców Gminy nie jest decydujący przy wydawaniu przez organ II. instancji opinii w powyższej sprawie; okoliczność ta stoi jednak w opozycji do argumentacji, jakoby planowana reorganizacja miała na celu zaspokojenie potrzeb całej społeczności, - zagwarantowanie dowozu do szkoły oraz bezpieczeństwa w czasie jego trwania jest bardzo ważne, podobnie jak czas dowozu i czas przebywania poza domem w oczekiwaniu na transport ze szkoły do domu, zwłaszcza w czasie obecnie trwającej pandemii; jak wynika z uzasadnienia do wniosku o wydanie opinii, organ prowadzący, podejmując działania dla likwidacji Szkoły w B. i utworzenia w jej miejsce filii Szkoły w S., zobowiązał się do zapewnienia bezpłatnego dowozu i opieki podczas dowozu wszystkim uczniom klas IV-VIII Szkoły w B. do Szkoły w S.; jako korzyść w przypadku przeniesienia uczniów klas IV-VIII do Szkoły w S. Gmina wskazała, że młodsze dzieci będą miały zapewniony wcześniejszy powrót do domu - bez konieczności oczekiwania na starsze roczniki, a - dzięki oszczędnościom w zakresie wynagrodzeń osobowych - możliwe będzie uruchomienie dodatkowego połączenia autobusowego dla dzieci z oddziałów przedszkolnych i klas I-III; spowoduje to, że dzieci te będą mogły szybciej wracać do domów; jak podaje Gmina, najdalej położoną miejscowością, z której będą dowożone dzieci do Szkoły w S. z obecnego obwodu szkoły w B., są W.; Gmina szacuje, że czas dojazdu z W. do S. zajmować będzie 18 minut; choć zgodnie z mapą internetową Google czas dojazdu z W. do S. rzeczywiście wynosi 18 minut, a odległość drogowa 16,2 km, to nie można pominąć, że nie wszystkie miejscowości położne na terenie dotychczasowego obwodu szkoły w B., z których uczniowie klas IV-VIII będą dowożeni do szkoły w S., położone są w jednej linii drogowej, łączącej W. z S.; analiza przedstawionych przez stronę (obowiązujących w roku szkolnym 2020/2021) tras dowożenia jednoznacznie wskazuje, że aby dowieźć jednym kursem dzieci ze wszystkich miejscowości położonych w obwodzie Szkoły w B. do Szkoły w S., przewoźnik musi niejednokrotnie przejechać przez tę samą miejscowość (np. B.); potwierdza to również stanowisko Gminy, wyrażone w piśmie z 16 lutego 2021 r.; powołując się na obecnie funkcjonujące rozkłady jazdy autobusów szkolnych strona podaje, że czas przejazdu z W. do Szkoły w B. wynosi 17 minut (ok. 5 km), a do Szkoły w S. 46 minut (ok. 16 km); jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, czas organizowanego przez Gminę dowozu dla tych uczniów (16 km z uwzględnieniem zabierania uczniów z różnych miejscowości) wynosiłby ponad 45 minut; na problem ten zwracali również uwagę rodzice uczniów Szkoły w B. podczas spotkania z [...] Wicekuratorem Oświaty (w aktach sprawy notatka ze spotkania z [...] lutego 2021 r.); zdaniem rodziców, znacząco wydłuży się droga dzieci do i ze szkoły; podkreślali oni, że korzystający z dodatkowych zajęć poza szkołą uczniowie - w przypadku przeniesienia do Szkoły w S., a w konsekwencji wydłużenia czasu dojazdu - będą musieli z nich zrezygnować, - zbyt daleka odległość przemieszczania się uczniów od miejsca zamieszkania do szkoły faktycznie narusza zasadę równego dostępu do nauki w rozumieniu art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); wedle poglądów doktryny " (...) zapewnienie "równego dostępu" ujęte zostało jako obowiązek władzy publicznej. Realizacja tego obowiązku nie może ograniczać się do eliminacji zróżnicowań prawnych, a musi także orientować się na usuwanie nierówności faktycznych, zwłaszcza wynikających z sytuacji materialnej, a w polskich warunkach ciągle jeszcze rysujących się między miastem a wsią. Wymaga tego też zresztą zasada powszechności dostępu. Innymi słowy, art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze trzeba rozumieć jako nakaz podejmowania przez władze publiczne działań "wyrównawczych", zwłaszcza poprzez odpowiednią redystrybucję środków finansowych, w tym tworzenia stypendiów socjalnych (Ts 97/99), a także stypendiów naukowych (zob. szerzej uwaga 15 do art. 70)." (tak w: Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Opublikowano: Wyd. Sejmowe 2016), - przekładając to na grunt niniejszej sprawy, wydłużenie drogi uczniów mieszkających w W. do ponad 16 km w jedną stronę (zgodnie z powyższymi założeniami trwającej ponad 45 min.) z pewnością stanowi zbyt długą trasę, niedającą się pogodzić z zasadą równego dostępu do nauki; Gmina powinna dążyć do usuwania nierówności faktycznych, a nie do ich pogłębiania, - zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z dnia 23 grudnia 1991 r.): "We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka."; wydłużenie czasu dotarcia uczniów do szkoły podstawowej do ponad 45 min. (w jedną stronę) z pewnością nie zabezpiecza interesów dziecka; wręcz przeciwnie, narusza zasadę dobra dziecka, określoną w art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. dojazd do szkoły trwający ponad 45 minut w jedną stronę utrudnia dzieciom wypoczynek, skraca czas na odrabianie prac domowych i naukę w domu, rozwijanie swoich zdolności; w konsekwencji utrudnia przygotowanie do przyszłej pracy zawodowej; wobec wydłużenia drogi do szkoły, trudno za korzystne uznać rozwiązanie, które sprowadzałoby się do tego, że uczniowie Szkoły w B. zamieszkali w miejscowościach najdalej położnych od szkoły w S. (np. G., H., M., W., Z.) będą zmuszeni wybrać inną szkołę niż ta proponowana przez Gminę i zmienić grupę rówieśniczą, w której obecnie się uczą; na marginesie wskazano, że cześć rodziców uczniów klas IV-VIII Szkoły w B. zadeklarowała podczas spotkania z [....] Wicekuratorem Oświaty, że gdyby doszło do planowanej reorganizacji, pośle swoje dzieci do innych szkół - np. w M2., - jak trafnie zauważa W. Stojanowski "dobro dziecka" oznacza: "kompleks wartości o charakterze materialnym i niematerialnym, niezbędnych do prawidłowego rozwoju fizycznego i duchowego dziecka oraz do należytego przygotowania go do pracy odpowiednio do jego uzdolnień; wartości te są przy tym zdeterminowane przez wiele różnorodnych czynników, których struktura zależy od treści stosowanej normy prawnej i konkretnej, aktualnie istniejącej sytuacji dziecka, zakładając zbieżność tak pojętego dobra dziecka z interesem społecznym" (tak: Dobro dziecka jako klauzula generalna w konwencji i w prawie polskim, w: Konwencja o Prawach Dziecka. Wybrane zagadnienia prawne i socjalne, pod red. T. Smyczyńskiego, Warszawa 1994); trafnie też zauważył Sąd Najwyższy, w wyroku z 24 listopada 2016 r. (sygn. akt III CZP 68/16): "wszelkie decyzje dotyczące małoletnich muszą mieć na względzie dobro dziecka. Wszystkie przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, kodeksu postępowania cywilnego, ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (jedn. tekst: Dz.U. z 2016 r., poz. 575 ze zm.) czy też Konwencji o Prawach Dziecka na pierwszy plan wysuwają dobro dziecka. W tym względzie nie ma konkurencji między tymi aktami prawnymi.", - Gmina wskazywała, że planując reorganizację sieci szkół podstawowych kierowała się czynnikiem ekonomicznym - w tym wysokimi kosztami utrzymania szkoły w stosunku do liczby uczęszczających do niej dzieci; z uzasadnienia wniosku o wydanie opinii wynika, że do "części subwencjonowanej" wydatków oświatowych gmina dołożyła z własnych środków w 2018 roku - 614.724,00 zł, w 2019 roku - 652.706,00 zł, a w 2020 roku - 601.487,00 zł.; koszt kształcenia jednego ucznia w 2020 roku wyniósł w Szkole w B. 30.805,09 zł, zaś w S. - 21.950,56 zł.; koszt kształcenia jednego ucznia, zgodnie z planem finansowym na 2021 rok, ma wynieść odpowiednio 33.025,00 zł (B.) i 22.567,00 zł (S.), - wydając opinię w sprawie likwidacji czy przekształcenia szkoły nie można kierować się czynnikiem ekonomicznym, jako główną przesłanką do wydania opinii w przedmiotowej sprawie; nie oznacza to, że organy obu instancji nie są świadome kosztów utrzymania szkół, oraz że mogą być one wyższe niż część przekazywanych gminom oświatowej subwencji ogólnej i dotacji oświatowych; zgodnie jednak z art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin; pokrywanie kosztów utrzymania szkół w części z subwencji i dotacji, a w części ze środków własnych, jest zatem prawidłowe; w szczególności wysokie koszty generuje utrzymanie budynków szkolnych, stanowiących zasób mienia gminnego; wydatki na utrzymanie budynków nie są subwencjonowane ani dotowane i są pokrywane przez gminy ze środków własnych; nie może to stanowić podstawy do planowanej reorganizacji sieci szkół, gdy większość argumentów przemawia za jej utrzymaniem; głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie - jak w tym przypadku - obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez likwidację szkoły i utworzenie w jej miejsce filii innej szkoły o strukturze obejmującej klasy I-III i oddział przedszkolny; to, że koszty utrzymania jednego ucznia w różnych szkołach się różnią jest oczywiste; uwarunkowane jest to przede wszystkim liczbą uczniów w oddziałach danej szkoły i stałymi kosztami utrzymania danego budynku; wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu innych aspektów omówionych wyżej, nie stanowią podstawowej przesłanki do jej likwidacji i utworzenia w jej miejsce szkoły filialnej; w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego zaplanowano ponadto - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2384) - dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich; podział kwoty ogólnej uwzględnia zatem wagę dla uczniów m.in. szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców; jak wynika z "metryczki subwencyjnej" dla Gminy na rok 2021, na 25 uczniów uczęszczających do Szkoły w B. naliczana jest dodatkowa kwota w części subwencji oświatowej ogólnej związana z liczbą uczniów w tej szkole (waga P3); na pozostałych 17 uczniów naliczana jest natomiast dodatkowa kwota, związana z nauczaniem języka mniejszości narodowej w grupie do 80 uczniów (waga P26); z budżetu państwa do takich gmin jak wnioskująca, przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich; reasumując, w kwestii ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich, zamiar Gminy wobec Szkoły w B. nie jest zasadny, - odnosząc się do przywołanego przez organ I. instancji sprzeciwu rodziców uczniów Szkoły w B. i środowiska lokalnego wobec planów Gminy, wskazano: z ustawy - Prawo oświatowe nie wynika obowiązek konsultowania z rodzicami uczniów danej szkoły zamiaru jej likwidacji; gmina ma jedynie obowiązek powiadomienia rodziców tych uczniów o swoich planach; kwestia ta, podobnie jak kulturotwórcza rola szkoły w środowisku lokalnym, czy zagwarantowanie pracownikom szkoły możliwości dalszego zatrudnienia, nie powinna mieć zatem wpływu na rozstrzygnięcie, - nie można pominąć, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji czy przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli, jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe); kurator oświaty w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą; przy wydawaniu opinii jest zobligowany więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe - jak termin likwidacji czy przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły - ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją czy przekształceniem szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej - zgodnej z polityką państwa; kurator oświaty powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego; wydając opinię kurator oświaty musi odnosić się do przepisów, nakładających na prowadzący szkołę organ określone obowiązki, zaś ocena - zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym - nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji czy przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki; w tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii; w związku z tym, jeżeli nawet Gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji czy przekształcenia szkoły; kurator oświaty opiniuje bowiem przede wszystkim zamiar likwidacji czy przekształcenia szkoły, a nie tylko spełnienie wymogów wskazanych przepisów; opinia Kuratora nie narusza przepisów we wskazanym zakresie i mieści się w granicach uznania administracyjnego; zarzuty dotyczące naruszenia art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe są zaś niezasadne, - w świetle przytoczonej powyżej argumentacji, Kurator nie naruszył art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.; wyjaśniono dokładnie stan faktyczny sprawy i rozważono wszystkie aspekty zamiaru przekształcenia Szkoły w B.; stanowisko Kuratora - wyrażone w skarżonym postanowieniu - pozwala na zrozumienie pobudek, którymi kierował się organ I. instancji orzekając w sprawie; po rozważeniu wszystkich, istotnych dla sprawy kwestii zażalenie Gminy nie zasługuje na uwzględnienie, - zamiar wyrażony w Uchwale należy zaopiniować negatywnie przede wszystkim ze względów formalnych - w związku z naruszeniem art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe (wadliwość uchwały oraz niezawiadomienie rodziców wszystkich uczniów) - ale również z uwagi na przedstawione wcześniej argumenty merytoryczne. W skardze zarzucono wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego, oraz przepisów postępowania: - art. 89 ust. 1, 3 i 9 ustawy - Prawo Oświatowe, przez: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec wydania negatywnej opinii w sprawie przekształcenia Szkoły w B. w szkołę filialną Szkoły w S., - niewłaściwą i błędną ocenę kryteriów, przemawiających za zasadnością projektowanej zmiany w świetle przepisów ustawy - Prawo oświatowe, gdy wszystkie przesłanki uzasadniające przekształcenie były spełnione; - niewłaściwe - niezgodne z przepisami prawa oraz intencją organu prowadzącego – przyjęcie, że przekształcenie Szkoły B. w Szkołę filialną Szkoły w S. stanowi de facto jej likwidację, - art. 89 ust. 1 w zw. z ust. 9 ustawy - Prawo Oświatowe, poprzez nieprawidłowe zastosowanie wobec przyjęcia, że w sprawie zachodzi przypadek przekształcenia Szkoły w S., zamiast prawidłowego założenia, że w nastąpi przekształcenie Szkoły w B.; skutkowało to nieprawidłowym wnioskiem o wymaganiu zawiadomienia rodziców uczniów, uczęszczających do Szkoły w S. i utrzymaniem postanowienia Kuratora w mocy, - art. 89 ust. 1 w zw. z ust. 9 ustawy - Prawo Oświatowe, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegające na założeniu, że przekształcenie szkoły w B. - poprzez utworzenie z niej filii szkoły w S. (przekształcenie z samodzielnej jednostki) - jest de facto przekształceniem innej szkoły (Szkoły w S.); skutkowało to nieprawidłowym wnioskiem, że wymagane jest zawiadomienie rodziców uczniów uczęszczających do obu Szkól - w S. oraz w B., - art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, z pominięciem jego obiektywnej oceny w świetle ustawowych kryteriów, przemawiających za zasadnością projektowanych zmian polegających na przekształceniu Szkoły w B. w szkołę filialną Szkoły S.; w konsekwencji organ II. instancji uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów i błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy; przekroczył tym - przy wydaniu zaskarżonego - aktu granice uznania administracyjnego, - art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 K.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy istniały podstawy do rozpatrzenia sprawy i uchylenia go oraz wydania pozytywnej opinii w przedmiotowej sprawie. W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty, wskazując m.in., że Spełniono wszelkie przewidziane w przepisach ustawy wymagania dotyczące likwidację szkoły. Organ błędnie też uznał, jakoby utworzenie liczniejszych klas nie było korzystniejsze dla rozwoju dzieci - zwłaszcza po okresie zdalnego nauczania wobec środków wdrożonych w obliczu pandemii koronawirusa. Wskazywano, że zapewnienie ciągłej edukacji w szkole podstawowej w jednym obiekcie spowoduje drastyczną zmianę na etapie podjęcia nauki na kolejnym szczeblu edukacji. Wniesiono o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd nie znalazł szczególnych przesłanek dla rozpatrzenia sprawy na rozprawie - wedle wniosku skargi. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w zakresie gdzie zasadnym byłoby jego uchylenie. Wprawdzie trafne są zarzuty skargi, gdzie zarzucono organowi błędny ocenę w kwestii domniemanych istotnych uchybień przez Gminę w kwestiach formalnych. Organ utrzymując w mocy negatywną opinię powołał jednak równocześnie argumentacji merytoryczną, przemawiającą jego zdaniem za negatywnym zaopiniowaniem Uchwały. W danym zaś zakresie stanowisko organu nie narusza prawa, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. W takiej sytuacji powołane uchybienie - błędna ocena, jakoby istotnie naruszono także wymagania formalne - nie ma znaczenia w sprawie. Stanowi wprawdzie o wadzie uzasadnienia w kontekście obowiązku przywołania właściwych przesłanek rozstrzygnięcia (tak art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a.). Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy – zasadność wydania negatywnej opinii (odpowiednio - utrzymania w mocy orzeczenia w tym przedmiocie). Wskazano bowiem także właściwe przesłanki, uzasadniające negatywne stanowisko organu. Odnosząc się do kwestii formalnych, należy wskazać na wstępie, że - wbrew stanowisku skargi - skutkiem realizacji czynności opisanych w Uchwale byłaby faktycznie likwidacja Szkoły w B., jako funkcjonującej dotąd samodzielnie placówki oświatowej. Placówka ta stałaby się istotnie wyłącznie częścią Szkoły w S. - jej szkołą filialną. Jednocześnie nastąpiłby przekształcenie Szkoły w S. w ten sposób, że miałaby ona odtąd szkołę filialną, gdzie realizowany byłby proces dydaktycznego dla uczniów - części klas I-III i oddziału przedszkolengo. Intencja takiej reorganizacji sieci szkół w Gminie wynika jednak wprost z treści Uchwały, choć nie użyto tam właściwych określeń. W związku z tym zawarcie nieprecyzyjnych sformułowań nie mogłyby stanowić przeszkody dla pozytywnego zaopiniowanie Uchwały, gdyby zakładane przez Gminy zmiany Kurator uznał za dopuszczalne. Takie uchybienie – gdy treść uchwały intencyjnej była zrozumiała - nie mogłoby stanowić przesłanki wydania negatywnej opinii. Zasadne byłoby wyłącznie wskazanie, jak należy prawidłowo sformułować stosowną uchwałę służącą ostatecznie realizacji zakładanych przez Gminę zrozumiałych celów (w pewnym zakresie czyni temu zresztą zadość uzasadnienie skarżonego aktu). Trafnie więc wprawdzie skonstatował organ, że następstwem realizacji Uchwały byłoby także przekształcenie Szkoły w S., poprzez utworzenie wobec niej szkoły filialnej w B.. Mylnie jednak wywiódł stąd, jakoby w danym przypadku uchybiono wymaganiu określonemu w art. 89 ust. 1 w zw. z ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe, co do obowiązku pisemnego poinformowania rodziców uczniów. W przedmiotowej sprawie nie było to wymagane z następującej przyczyny. Organowi umknęło, że wedle brzmienie art. 89 ust. 9, wymagania odnośnie likwidacji szkoły stosuje się w przypadku jej przekształcenia jedynie "odpowiednio", nie zaś wprost. O potrzebie zastosowania określonych regulacji przesadzają więc uwarunkowania faktycznie - w kontekście celowości zastosowania przepisu, przy uwzględnieniu w konkretnym przypadku ewentualnej identyczności skutków likwidacji i przekształcenia szkoły w kontekście danego wymagania ustawowego. Powodem ustanowienia obowiązku pisemnego powiadomienia z wyprzedzeniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły jest istotne znaczenie tego zdarzenia dla ich sytuacji faktycznej - wobec zamiaru zmian w sieci szkół w gminie. W razie realizacji komunikowanego rodzicom zamiaru miejsce nauki określonego ucznia musi ulec zmianie, co ma istotne znaczenie z perspektywy jego istotnego interesu. Analogiczne znaczenie mogą mieć także pewne przypadki przekształceń szkoły - gdy np. likwidowane są w niej pewne oddziały. Innym jest jednak zgoła przypadek rozpatrywany, gdzie zmiana organizacji Szkoły w S. - utworzenie dla niej filii oraz przeniesienie części dzieci do już istniejących oddziałów lub utworzenie dodatkowych, nie mają istotnego znaczenia z perspektywy interesu rodziców uczniów, pobierających tam naukę. Nie sposób uznać, aby obowiązek pisemnego informowania rodziców miał obejmować takie zmiany w szkole jak zwiększenie ilości oddziałów bądź ilości uczniów pobierających w nich naukę, czy utworzenie filii bez zamiaru przeniesienia tam obecnych uczniów przekształcanej szkoły. W rozpatrywanym przypadku - wobec braku istotnego wpływu planowanego przekształcenia Szkoły w S. - na interesy rodziców uczniów pobierających naukę w tej placówce, nie było obowiązku poinformowanie ich na piśmie, w myśl art. 89 ust. 1 i 9 ustawy - Prawo oświatowe. Odrębną kwestią jest natomiast prawo organu do negatywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji Szkoły w S., wobec wykonywania zadań nadzoru pedagogicznego w zakresie utrzymywanie przez gminy stosownej sieci szkół. W tym kontekście organ wyraził stanowisko nie wykraczając poza swoje kompetencje oraz przywołał przesłanki, uzasadniające wydanie negatywnej opinii. Trafna jest argumentacja organu administracji, gdzie wskazywano – powołując reguły prawa materialnego, w zakresie ram sprawowania nadzoru pedagogicznego - przesłanki opiniowania przez kuratora oświaty zamiaru przekształcenia szkoły przez jej organ prowadzący. Wyznacza to również ramy sprawy, prowadzonej w II. instancji. Bezsporne są także w istocie ustalenia, co do faktów uważanych słusznie przez organ odwoławczy za istotne w sprawie (szeroko i wnikliwie opisanych) - nie są one zresztą w istocie kwestionowane w skardze. Różnica stanowisk uczestników postępowania sprowadza się do oceny ich wagi. Argumentacja organu w sprawie nie wykracza poza granice prawa. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, jej powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje ją za własną. Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje. Zasadnie wskazano w uzasadnieniu skarżonego aktu, że rolą wyspecjalizowanego, opiniującego organu administracji nie jest wyłącznie ocena, czy są spełnione wymagania, określone art. 39 ust. 3 czy 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Pogląd ten nie był zresztą we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych kwestionowany (tak m.in. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 258/06 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jest on przy tym w pełni uzasadniony - przemawiają za nim zarówno względy wykładni językowo-logicznej jak i systemowej. Jak słusznie odnotował organ, w ustawie - Prawo oświatowe zakreślono ramy zadań kuratora oświaty (np. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 5), jako organu nadzoru pedagogicznego, który polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, w szczególności, co od zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 6). Nie sposób równocześnie wnosić, aby - w kwestii sieci szkół – było to zdeterminowane wyłącznie realizacją normatywnego obowiązku zapewnienia dzieciom dowozu do znaczniej oddalonych placówek. Brak woli prawodawcy, aby problematykę sieci obwodowych szkół podstawowych - ich rozmieszczenia - pozostawić całkowicie w gestii uznania organów władzy samorządu gminnego, potwierdza ustanowienie procedury obowiązku pozytywnego zaopiniowanie takiej sieci przez kuratora oświaty. Logicznym jest, że interes ekonomiczny gminy (jako wspólnoty wszystkich jej mieszkańców) może przemawiać za organizacją jednej lub tylko niewielu placówek oświatowych, przy zagwarantowaniu ustawowego obowiązku dowozu dzieci. Rozwiązanie tego rodzaju może jednak nie służyć dobrze edukacji uczniów, objętych obowiązkiem szkolnym, np. wobec zachwiania proporcji pomiędzy czasem, gdy możliwa jest samodzielna ich aktywność oraz przeznaczonym na proces obowiązkowego nauczania - obejmujący także potrzebę dotarcia do szkoły (wyłączony z czasu wolnego). Prowadzić też może do znacznej różnicy sytuacji dzieci objętych obowiązkiem szkolnym, zależnie od miejsca zamieszkania - np. ich znaczne uprzywilejowanie w większych miejscowościach. Istotne znaczenie może mieć także zapewnienie wzrastającym w mniejszych społecznościach dzieciom otoczenia optymalnie sprzyjającego procesowi nauczania - także w kontekście uwarunkowań socjologicznych i psychologicznych (np. w sferze poczucia bezpieczeństwa - wobec liczebności zbiorowości uczniów). Z kolei lokalna specyfika - dostępna baza lokalowa, uwarunkowania terenowe, możliwości finansowe danej gminy itp. - utrudniają sparametryzowanie – w ramach stosownej regulacji normatywnej - konkretnych standardów w danym zakresie. W takiej sytuacji ustawodawca przyjął koncepcje możliwości władczej ingerencji organu, reprezentującego władzę państwa (kurator oświaty) w kompetencje gmin, do których należy organizacja nauczania na szczeblu podstawowym. Jednym z instrumentów jest tu potrzeba uzyskania pozytywnej opinii w przypadku zamiaru likwidacji czy przekształcenia szkoły publicznej, polegającego na ograniczeniu zakresu nauczania - tu likwidacja szkoły jako samodzielnej i przekształcenie innej przez utworzenie dla niej szkoły filialnej, z czym powiązano także zmianą miejsca pobierania nauki, co do uczniów klas IV–VIII (art. 89 ust. 3 zd. 1 wobec ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe). Przeciwko koncepcji, jakoby rolą opiniującego zamiar likwidacji lub przekształcenia szkoły kuratora oświaty była wyłącznie kontrola, czy spełniono normatywne wymagania zakreślone art. 39 ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, przemawiają też względy systemowe. Kontrola samej legalności działania organów samorządu gminnego jest realizowana w odrębnych trybach. Reasumując - wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu skargi – sama ingerencja organu administracji rządowej (w imieniu Państwa) w kwestie zasadności zmian organizacyjnych wobec szkół w B. i S. jest - w świetle obowiązującego prawodawstwa – dopuszczalna. Nie narusza m.in. konstytucyjnej zasady samodzielności gmin, w kwestiach należących do ich zadań. Odrębną kwestią jest natomiast, czy – w rozpatrywanym przypadku - wyrażenie negatywnego stanowiska było dopuszczalne. W kontekście zaskarżenia danego postanowienia kwestią kluczową są granice kontroli legalności tego aktu. Jak wskazano wcześniej, prawodawca nie przyjął dotąd koncepcji ścisłego, normatywnego określenia wymagań, dotyczących standardu zapewnienie sieci obwodowych szkół podstawowych w gminach – w tym, w zakresie dostępności do szkół uczniów klas IV-VIII. Poprzestał na wskazaniu obowiązku zagwarantowania przez gminy środków transportu, gdy odległość szkoły obwodowej od miejsca zamieszkania dziecka jest znaczniejsza. Prawidłowość - z perspektywy racji Państwa - realizacji obowiązku zapewnienia właściwej sieci szkół przez gminy - stworzenia dla dzieci optymalnych warunków nauki (w tym nie nadmiernej odległości do szkoły), z uwzględnieniem lokalnej specyfiki – jest realizowana przez ustanowienie instytucji uprzedniego uzyskania akceptacji proponowanej sieci od wyspecjalizowanego organu administracji rządowej - służącego nadzorowi z ramienia Państwa nad realizacją przez samorząd terytorialny zadań edukacyjnych (tak art. 39 ust. 8 ustawy - Prawo oświatowe), a potem poprzez procedurę ewentualnej akceptacji zamiaru likwidacji szkoły czy przekształcenia jej struktury. Prawodawca miał więc na uwadze, że - w danym zakresie - odmienne mogą być priorytety postrzegane z perspektywy wspólnoty samorządowej, – której większość mieszkańców reprezentują jej organy - oraz dobra powszechnego - interesu ogółu obywateli, realizowanego przez wyspecjalizowane organy administracji rządowej. Prawodawca przyznał w danym zakresie prymat interesowi publicznemu – ogólnonarodowemu - nad wynikającym z uwarunkowań w danej wspólnocie samorządowej, także w kwestiach ekonomicznych – np. w kontekście spodziewanych oszczędności w wydatkach na realizację zadań, należących do własnych, dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Taka, przyjęta przez prawodawcę, czytelna koncepcja wyznacza ramy sądowej kontroli orzeczeń, w przedmiocie opiniowania zamiaru likwidacji szkoły. Otóż, kompetencja sądu administracyjnego musi ograniczać się w danym przypadku do ustalenia, czy: - prawidłowo ustalono stan faktyczny, w kontekście kwestii obiektywnie istotnych w sprawie (pozostających w rzeczywistym z nią związku) oraz - stanowisko logicznie uzasadniono, z uwzględnieniem ustalonych wcześniej istotnych faktów, w ramach realizacji ustawowych zadań kuratora oświaty – np.: zapewnienia właściwej bazy dla realizacji procesów dydaktycznych, z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań. Nie jest z kolei rolą sądu administracyjnego ustalanie, czy wyspecjalizowany w zakresie oświaty organ administracji odpowiednio ważył, takie czynniki jak np.: - walory nauczania w niewielkich szkołach lokalnych, gdzie jest możliwa lepsza integracja uczniów i nauczycieli, czy stworzenie bardziej przyjaznej atmosfery w relacjach - wobec korzyści wynikających z uczęszczania do placówek większych, gdy występują tam lepsze warunki lokalowe (np. w kontekście organizacji lekcji WF), wyposażenie oraz zapewnienie większego zakresu dodatkowych zajęć, uzupełniających edukację czy pomocy specjalistycznego personelu, - walory nauczania w szkole z lepszymi warunkami dla zajęć sportowych czy dodatkowych – wobec, łączącego się z tym, ograniczenia czasu wolnego dzieci (gdy jest możliwa samodzielna ich aktywność) w następstwie powstania konieczności dojazdu do szkoły (uwzględniając czas przejazdu i oczekiwania na transport), - zakres ograniczeń nauczania w klasach, gdzie uczęszczają dzieci z kilku poziomów edukacyjnych (łączonych) - wobec związanych z tym potencjalnych korzyści z zapewnienia im: - dobrej atmosfery nauki, - możliwości samodzielnego uczęszczania do szkoły w lokalnym środowisku bądź krótszych dojazdów a więc możliwości rozwoju w bardziej przyjaznym środowisku. Powyższe kwestie nie poddają się kontroli w kontekście uwarunkowań prawnych. W istocie przesądzenia są tu następstwem subiektywnej oceny, opartej na wiedzy eksperckiej, lecz także z uwzględnieniem konkretnego wartościowania szeregu dóbr - przypisywanie im określonej wagi. Wobec tego rozbieżne mogą być w danym zakresie opinie specjalistów, zaś - w uzasadnieniu skarżonego aktu - przywołano stanowiska, które podziela dany wyspecjalizowany organ. Z woli prawodawcy jest on właściwy, co do danej oceny - realizuje w danej mierze politykę państwa, odzwierciedlającą aktualne priorytety ogółu obywateli. Przypisanie natomiast także w danym zakresie uprawnień kontrolnych sądom administracyjnych oznaczałoby, że w istocie kreowanie polityki w tym obszarze następowałoby wedle priorytetów wartościowania dóbr, jakie prezentują określone składy, bądź są wytyczane linią orzeczniczą sądu II. instancji, o ile byłaby ona jednolita. Polityka edukacyjna w zakresie utrzymywania sieci szkół publicznych byłaby wówczas kreowana wedle pryncypiów prezentowanych przez grupę zawodową sędziów nie zaś powołane w tym celu wyspecjalizowane agendy państwa. Prowadziłoby to do naruszenie konstytucyjnej reguły trójpodziału władzy a skutkowało w istocie tym, że – lapidarnie rzecz ujmując - konstytucyjna zasada "demokratycznego państwa prawnego" – tak art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - byłaby utożsamiona z "państwem prawników". Ponownie należy bowiem podkreślić, że żaden system norm prawnych w Polsce nie determinuje, które wartości - w kontekście zapewnienia właściwych warunków edukacji - uznawać za najistotniejsze oraz jaką wagę im przypisywać, gdy faktycznie pozostają w opozycji - np. lepsze warunki nauki w kontekście możliwości lokalowych i oferty dydaktycznej, wobec braku potrzeby dojazdu do szkoły i możliwości nauki w małej społeczności. Wprawdzie obecnie wyrażane bywają w orzecznictwie sądów także poglądy odmienne - formułowane bywa stanowisko także w kwestii wagi poszczególnych dóbr. Zdaniem Sądu w tym składzie nie jest to uprawnione ze wskazanych wyżej powodów. Tezy w danym zakresie pozostają zresztą w sprzeczności z poglądami uprzednio prezentowanymi w judykaturze. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do realiów rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w istocie nie jest sporny ustalony w niej przez organ odwoławczy stan faktyczny, w kwestii: - spełnienia przez Szkołę w B. wymaganych warunków do realizacji nauczanie dzieci klas IV–VIII, organ wskazuje wręcz, że potencjał lokalowy po planowanych przekształceniach nie byłby w pełni wykorzystywany, - powstania potrzeby dojazdu części dzieci do Szkoły w S., i znacznego czasu podróży (szacunki organu nie były kwestionowane w skardze, - uwarunkowań demograficznych – nie było przesłanek do założenia, że liczba podejmujących naukę dzieci będzie się znacząco zmniejszać w najbliższym czasie. Organ miał też na względzie czynniki, które mogłyby przemawiać za likwidacją Szkoły w S. - w alternatywnej lokalizacji: nieco lepsze warunki infrastrukturalne, szersza oferta zajęć dodatkowych, (okoliczności opisano w uzasadnieniu). Dokonanie w uzasadnieniu szczegółowego zestawienia ustaleń, co do warunków nauki i rozwoju (w prowadzenia zajęć dodatkowych) w obu szkołach, nie pozwala uznać, że organ nie miał tego na względzie. Odnotowano porównywalne aktualnie wyniki w nauce. W istocie spór tyczy natomiast stosownego ważenia tych okoliczności faktycznych sprawy – to w danym zakresie stanowisko organu prowadzącego szkołę jest odmienne. Nie świadczy to jednak o wadliwości oceny sformułowanej przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej, uwzględniającej pryncypia, prowadzonej przez Państwo polityki oświatowej. Skonstatował on, że kwestia dojazdów - czasu ich trwania, trudności integracji dzieci w innym środowisku, oraz nie wykorzystanie potencjału lokalowego Szkoły w B. wobec ograniczenia liczby klas, uzasadniają sprzeciw wobec planowanych zmian. Jego stanowisko jest spójne i logicznie uzasadnione. Z kolei - jak wskazano wcześniej - wartościowanie dóbr, jako element realizacji polityki edukacyjnej państwa - przykładowo pozytywna ocena walorów edukacji w małych, lokalnych placówkach - nie podlega ocenie Sądu. Nie oznacza to pozostawienia samodzielności samorządu terytorialnego poza realną ochroną sądową, gdyby wyspecjalizowany organ państwa oczywiście nadużył swej władzy dyskrecjonalnej w danym zakresie - rozstrzygnięcie: - nie było oparte na materiale dowodowym, pozwalającym uznać, że prawidłowo określono uwarunkowania faktyczne, - nie zawierało logicznej argumentacji lub nie dotyczyłaby ona określonych, istotnych okoliczności faktycznych sprawy, - co do meritum, całkowicie odbiegałoby oczywiście od znanej, powszechnie, przyjętej praktyki kształtowania sieci szkół w innych gminach w Polsce – np. chodziłoby o utrzymanie placówki dla potrzeb nauczania czwórki dzieci - itp. Przypadek taki nie był jednak nawet sygnalizowany przez stronę skarżącą. Organ rozważał też sytuacje ekonomiczną Gminy wywodząc, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności, które wykluczałyby możliwość dalszego utrzymywania danej placówki. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Chybiony jest zarówno zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę sformułowanie opinii, jak i przepisów postępowania, dotyczących obowiązku, właściwego wyjaśnienie sprawy w istotnych aspektach (zebranie pełnego materiału dowodowego i jego ocena). Nie doszło także do naruszenia ogólnych reguł Konstytucji RP, w tym chroniących samodzielność gminy, a także zamieszczonych w ustawie o samorządzie gminnym przepisów, zakreślających jej zadania. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.