II SA/Wa 3743/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej organem/MSWiA) decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (zwaną dalej decyzją z dnia [...] października 2017 r.) po rozpatrzeniu odwołania Pani R. M. (zwaną dalej Skarżącą) od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej KGP) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (zwanego dalej rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2017 r.) w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2017 r. i nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, postanowił, utrzymać w mocy zaskarżony rozkaz personalny. KGP rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2017 r. zwolnił skarżącą ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2017 r. KGP w podstawie zwolnienia przywołał przepisy art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.; zwanej dalej ustawą o Policji). Od ww. rozkazu personalnego Skarżąca złożyła, odwołanie skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wniosła o uchylenie w całości wskazanego rozstrzygnięcia KGP i umorzenie postępowania, zarzucając organowi przede wszystkim pozorność i niespójność działania. Wskazała, że rzeczywistą przyczyną przeniesienia jej najpierw do dyspozycji KGP, a następnie zwolnienia ze służby, jest fakt rozpoczęcia przez nią służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. Takie postępowanie nosi znamiona dyskryminacji ze względu na wiek policjanta (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 649/09 oraz WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10). Ponadto zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie: art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 107 § 1 oraz art. 108 Kpa.. W zaskarżonej decyzji MSWiA stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu Skarżącej ze służby stanowi art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.; zwanej dalej ustawą o Policji.). Jego zdaniem analiza przepisu art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż spełnienie określonej w nim przesłanki stanowi wystarczającą podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Podzielił stanowisko KGP, że w sprawie jest bezsporne, że w przypadku Skarżącej zachodzi okoliczność określona w powołanym przepisie. Jego zdaniem KGP był uprawniony do zwolnienia ww. ze służby w Policji na tej podstawie. Uznał, że decyzję w przedmiotowej sprawie ustawodawca pozostawia organowi i nie nakłada na niego dodatkowych ograniczeń. Wskazał, że możliwość zastosowania tego przepisu nie jest uzależniona od przebiegu służby funkcjonariusza, ani jego subiektywnego przekonania przydatności na zajmowanym stanowisku. Wskazany przepis umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Policję przepisami prawa, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30 - letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę - pozostawić funkcjonariusza w służbie (por. wyrok TK z dnia 27 stycznia 2003 r. SK 27/02 OTK-A nr 1/2003, poz.2). Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; 2. postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. oraz art. 108 § 1 Kpa., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu policjanta, nieustalenie w sposób dostateczny przyczyn zajętego stanowiska, sprzeczność podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem oraz ze stanem faktycznym sprawy oraz naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego a także bezpodstawne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji polegającym na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu słusznego interesu strony; 3. postępowania, tj. art. 10 Kpa. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przez niepowiadomienie strony o wszczętym postępowaniu, zebraniu niekompletnego materiału dowodowego w tej sprawie, niezapoznanie strony z materiałem dowodowy, uniemożliwienie stronie odniesienia się do zgromadzonego materiału, niewykazanie niemożliwości mianowania Skarżącej na inne stanowisko w KGP lub inne stanowisko w biurze, niewykazanie możliwości zgłoszenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie, mających na celu udowodnienie, iż nie nastąpiła faktyczna podstawa do zwolnienia ze służby; 4. art. 15 Kpa. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego i poprzestanie na powieleniu ustaleń organu I instancji; 5. z ostrożności procesowej postawiła również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 Kpa., wskazując, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekający w sprawie jako organ II instancji wielokrotnie oświadczał publicznie, że wszyscy funkcjonariusze Policji, którzy mają w przeszłości epizod służby w Służbie Bezpieczeństwa zostaną zwolnieni ze służby, tym samym jej zdaniem organ II instancji rozstrzygnął o zwolnieniu Skarżącej ze służby przed wydaniem decyzji przez KGP. Zdaniem Skarżącej rzeczywistą przyczyną przeniesienia jej najpierw do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, a następnie zwolnienia ze służby, jest fakt rozpoczęcia przez nią służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. Takie postępowanie nosi znamiona dyskryminacji ze względu na wiek policjanta (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 649/09 oraz WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10). W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o uchylenie rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydanego przez KGP oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] października 2017 r. utrzymująca w mocy rozkaz personalny KGP z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie zwolnienia Skarżącej ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2017 r. i nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej "P.p.s.a."). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego o zwolnieniu Skarżącej ze służby stanowi art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą o Policji. Zgodnie z powołanym przepisem art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Zaskarżona decyzja o zwolnieniu ze służby jest decyzją uznaniową i Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej prowadzonej przez organ Policji, lecz może jedynie oceniać argumentację płynącą z zasad takiej polityki w aspekcie konkretnie podjętej decyzji. Pamiętać trzeba, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu, przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji). Uzasadniając swoje stanowisko co do konieczności zwolnienia Skarżącej ze służby w Policji organ stwierdził, że Skarżąca nabyła prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Zdaniem organu analiza wyżej cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż spełnienie określonej w nim przesłanki stanowi wystarczającą podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Wskazał, że jak podkreślił KGP, w sprawie jest bezsporne, że w przypadku Skarżącej zachodzi okoliczność określona w powołanym przepisie. Wobec powyższego organ uznał, że był uprawniony do zwolnienia ww. ze służby w Policji na tej podstawie. Podniósł, że wskazany przepis umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Policję przepisami prawa, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Jego zdaniem ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30 - letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę - pozostawić funkcjonariusza w służbie (por. wyrok TK z dnia 27 stycznia 2003 r. SK 27/02 OTK-A nr 1/2003, poz.2). Jego zdaniem decyzję w przedmiotowej sprawie ustawodawca pozostawia organowi zwalniającemu i nie nakłada na niego dodatkowych ograniczeń. Możliwość zastosowania tego przepisu nie jest uzależniona od przebiegu służby funkcjonariusza, ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Odnosząc się do podnoszonych przez Skarżąca zarzutów dotyczących między innymi dowolności prowadzenia postępowania, a także "pozornych przesłanek" uzasadniających wydanie decyzji, w tym również w zakresie wcześniejszego przeniesienia do dyspozycji, a następnie zwolnienia ze służby oraz braku jakiejkolwiek konsekwencji w uzasadnieniu przygotowanych w stosunku do strony rozkazów personalnych, zaznaczył, iż nie znajdują one potwierdzenia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Sąd podziela stanowisko organu wskazującego, że ustawa o Policji, w art. 41 ust. 2 pkt 4, umożliwia przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ocena organu w tym zakresie nie jest uzależniona od subiektywnych odczuć samego policjanta, co do możliwości realizacji tych zadań, czy przydatności na danym stanowisku. Ustawodawca dopuszcza możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30-letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę - pozostawić funkcjonariusza w służbie. Niemniej jednak w związku z charakterem decyzji o czym wspominano wyżej organ zobowiązany był szczegółowo opisać przesłanki zwolnienia tego funkcjonariusza ze służby. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i rozkazie personalnym brak jest takich rozważań. W ocenie Sądu nie jest wystarczające stwierdzenie, że w związku z koniecznością przeprowadzenia zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji uległo wyłączeniu między innymi stanowisko służbowe eksperta Wydziału [,,,] zajmowane przez Skarżącą, w wyniku czego wymieniona została przeniesiona do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. W ocenie Sądu organ winien wykazać, że zmiany organizacyjno-etatowe nie tylko powodują likwidację zajmowanego przez Skarżąca etatu, ale także z uwagi na posiadane przez nią kwalifikacje uniemożliwiają dalsze jej zatrudnianie w nowej strukturze organizacyjnej. Należy zauważyć, że w wyroku z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008/7/120) Trybunał Konstytucyjny oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, podkreślił specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Swoboda ustawodawcy dotycząca ingerowania w sytuację prawną funkcjonariuszy publicznych jest znacznie większa, bo wynika z publicznoprawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji. O ile nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji stanowi samodzielną przesłankę umożliwiającą zwolnienie Policjanta ze służby, to z uwagi na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w omawianym trybie przyjąć trzeba, że obowiązkiem organu Policji jest rozważenie, czy dobro służby przemawia za zwolnieniem Policjanta ze służby, czy też pomimo posiadani 30-letniej wysługi zasadnym byłoby umożliwienie dalszego pełnienia służby. Charakter decyzji wydawanej w omawianym trybie nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa. Organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić określony w art. 7 Kpa. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 Kpa. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 Kpa. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 Kpa.). Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę przedstawioną argumentację Sądu i wyda odpowiednią decyzję. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego z uwagi na fakt, że to postępowanie jest postępowaniem, w którym skarżąca nie poniosła kosztów postępowania i nie występowała reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego. ----------------------- 5