II SA/Wa 375/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. D. na decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów studiów podyplomowych postanawia - odrzucić skargę - Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. T. D., jako osoba bezrobotna, wystąpiła do Prezydenta [...] o sfinansowanie kosztów studiów podyplomowych na kierunku [...]. Pismem z [...] października 2016 r. nr [...] Kierownik Działu Rynku Pracy Urzędu Pracy [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...], udzielił T. D. odpowiedzi na powyższy wniosek. W piśmie tym organ wskazał, że zgodnie z art. 42a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.) starosta na wniosek bezrobotnego może sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych. Organ podał, że jego zdaniem, biorąc pod uwagę kwalifikacje T. D., doświadczenie zawodowe, przeciwwskazania zdrowotne oraz sytuację zawodową, wybrane studia podyplomowe wprawdzie pozwolą uzyskać nowe kwalifikacje zawodowe, jednak nie gwarantują powrotu na rynek pracy. Organ podniósł, że w związku z powyższym, jak również z uwagi na zrealizowane już formy wsparcia, które nie zakończyły się podjęciem zatrudnienia, nie może uznać zasadności dofinansowania wnioskowanych przez T. D. kolejnych studiów podyplomowych. Organ wyjaśnił, że w jego ocenie, ze względu na długi okres pozostawania bez pracy, bardziej wskazaną formą wsparcia byłyby oferty pracy, prace refundowane lub staż z możliwością zatrudnienia, pozwalające na szybszy powrót na rynek pracy. Dodatkowo organ podał, że przyznanie dofinansowania kosztów studiów podyplomowych byłoby możliwe jedynie w przypadku złożenia przez T. D. w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma, dokumentu od pracodawcy, tj. promesy lub umowy o pracę, na potwierdzenie zatrudnienia jej bezpośrednio po rozpoczęciu wnioskowanych studiów oraz na stanowisku merytorycznie związanym z kierunkiem tych studiów. Pismo to zostało doręczone T. D. w dniu 20 października 2016 r. W dniu 27 października 2016 r. T. D. złożyła do Urzędu Pracy [...] dokument "Deklaracja pracodawcy o zatrudnieniu osoby bezrobotnej/poszukującej pracy po ukończeniu studiów podyplomowych". W piśmie tym pracodawca [...] wskazała, że zobowiązuje się zatrudnić na okres co najmniej 6 miesięcy T. D. na stanowisku [...] po zakończeniu studiów podyplomowych na kierunku [...]. Kierownik Działu Rynku Pracy Urzędu pracy [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...], w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] skierowanym do T. D. wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z 4 października 2016 r. Ponadto organ podniósł, że w rozmowie telefonicznej z [...] ustalono, iż na proponowanym T. D. stanowisku [...] ukończenie studiów podyplomowych nie jest wymagane. Pismem z dnia 9 grudnia 20167 r., skierowanym do Dyrektora Urzędu Pracy [...], T. D. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] organ wskazał, że nie stwierdza naruszenia prawa i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 4 października 2016 r. T. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wskazując, że jej przedmiotem jest czynność Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz [...] listopada 2016 r., polegająca na odmowie przyznania dofinansowania kosztów studiów podyplomowych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, w części dotyczącej czynności z dnia [...] października 2016 r. oraz jej oddalenie, w części dotyczącej czynności z dnia [...] listopada 2016 r. W ocenie organu, w przypadku czynności z dnia [...] października 2016 r. nie został zachowany termin określony w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", albowiem skarżąca wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 9 grudnia 2016 r., a skarżoną czynność odebrała w dniu 20 października 2016 r. Ponadto skarga została wniesiona po terminie określonym w art. 53 § 1 P.p.s.a. Odnośnie czynności z [...] listopada 2016 r. organ wskazał, że skarga została wniesiona w terminie. Organ stwierdził ponadto, że skarga jest bezzasadna oraz powtórzył argumentację przedstawioną w piśmie z dnia [...] października 2016 r. Dodatkowo organ podniósł, że rozpatrując wnioski bezrobotnych ma na uwadze fakt, że przyznawane z Funduszu Pracy środki są środkami publicznymi i muszą one być wydatkowane w sposób racjonalny i efektywny. Organ wskazał także, że skarżąca w 2010 r. składała już wniosek o dofinansowanie studiów podyplomowych na kierunku [...]. Skarżąca złożyła wówczas deklarację pracodawcy o jej zatrudnieniu, jednakże po zakończeniu studiów nie podjęła zatrudnienia. W ocenie organu przedłożona obecnie deklaracja potwierdza, że skarżąca może zostać zatrudniona u wskazanego w niej pracodawcy, bez konieczności podnoszenia kwalifikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy przede wszystkim rozstrzygnąć w jakiej formie, w świetle przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), winna nastąpić odmowa sfinansowania studiów podyplomowych z Funduszu Pracy. Stosownie do treści art. 42a ust. 1 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta, na wniosek bezrobotnego, może sfinansować z Funduszu Pracy koszty studiów podyplomowych należne organizatorowi studiów, do wysokości 100%, jednak nie więcej niż 300% przeciętnego wynagrodzenia. Starosta zawiera z osobą, o której mowa w ust. 1, umowę o dofinansowanie studiów podyplomowych, która określa w szczególności prawa i obowiązki stron oraz wysokość i tryb przekazywania środków na pokrycie kosztów studiów podyplomowych w formie bezpośrednich wpłat na konto organizatora tych studiów (art. 42a ust. 2 cytowanej ustawy). Z treści powołanych przepisów wynika, że pozytywne dla strony rozstrzygnięcie, a więc wyrażenie zgody na sfinansowanie studiów podyplomowych znajduje swój wyraz w umowie, której stronami jest starosta oraz wnioskująca o przyznanie tej formy wsparcia dla osób bezrobotnych. Powołane przepisy nie wskazują jednak, w jakiej formie organ wydaje rozstrzygniecie w przypadku niewyrażenia zgody osobie bezrobotnej na sfinansowanie studiów podyplomowych. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie takie winno następować w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek wydania decyzji w tego rodzaju sprawie wynika, zdaniem Sądu, wprost z wykładni art. 9 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 42a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a; Zawarty w punkcie art. 9 pkt 14 lit b zwrot "i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów", zdaniem Sądu, dotyczy m. in. finansowania z Funduszu Pracy kosztów studiów podyplomowych, o którym mowa w art. 42a ustawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zwrot ten został dodany w omawianym przepisie z dniem 1 listopada 2005 r., na skutek nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dokonanej na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). W wyniku tej nowelizacji do ustawy wprowadzony został także art. 42a przewidujący możliwość sfinansowania z Funduszu Pracy studiów podyplomowych. Wcześniej art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b przewidywał wydawanie decyzji o: "przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego albo stypendium". Z art. 9 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wynika więc, że organ administracji rozstrzyga w formie decyzji także w przedmiocie innych, poza wymienionymi, świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, jeżeli nie wynikają one z zawartych umów. Takim właśnie przypadkiem jest sprawa dotycząca odmowy sfinansowania studiów podyplomowych, gdyż nie wynika to z zawartej umowy w przeciwieństwie do pozytywnego załatwienia sprawy o dofinansowanie studiów podyplomowych na wniosek bezrobotnego. Tam, gdzie ustawodawca przewidział udzielanie świadczeń z Funduszu Pracy na podstawie zawartej umowy, zaznaczył to wyraźnie w treści przepisów, np. art. 42 i art. 46 ustawy. Wyjaśnić należy, że przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do załatwienia sprawy ("starosta /.../ może sfinansować", patrz też uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99 ONSA 2000, z. 2 poz. 54). Istotne jest bowiem to, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 (ONSA 1999 r., z. 1 poz. 3), że decyzja jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych. Przyjmuje się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeżeli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Należy też wskazać, że przyjęcie za prawidłowy odmiennego poglądu, iż starosta (w tym przypadku Prezydent [...]) nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów studiów podyplomowych, oznaczałoby pozostawienie tej sfery funkcjonowania organu poza jakąkolwiek kontrolą, a osobę zainteresowaną pozbawiałoby ochrony jej praw. Wydanie decyzji, spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., od której strona może wnieść odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego, gwarantuje należytą ochronę jej interesów. Powyższe stanowisko Sądu znajduje także potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, w której NSA stwierdził, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), następuje w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ rozpoznając wniosek skarżącej pismem z dnia [...] października 2016 r. odmówił sfinansowania kosztów studiów podyplomowych. Pismo to w istocie rozstrzygało więc wniosek skarżącej, ujawniając na zewnątrz wolę organu administracyjnego (władcze oświadczenie woli). Nastąpiła zatem w tym przypadku konkretyzacja normy prawnej, zawartej w art. 42a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stąd też, w ocenie Sądu, pismo to stanowi decyzję administracyjną mimo, iż nie zawiera ono wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w wskazanym wyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Za decyzję administracyjną należy również uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Wszystkie te elementy zawarte są w przedmiotowej decyzji. Decyzja z dnia [...] października 2016 r. została podpisana przez Kierownika Działu Rynku Pracy Urzędu Pracy [...], działającego z upoważnienia Prezydenta [...] zawiera również oznaczenie organu i strony, do której jest kierowana. Decyzja z [...] października 2016 r. zawiera rozstrzygnięcie organu, albowiem zasadniczym elementem jest odmowa przyznania skarżącej sfinansowania studiów podyplomowych. W konsekwencji Sąd przyjął, że skierowane do skarżącej kolejne pismo z dnia [...] listopada 2016 r. ma charakter wyłącznie informacyjny. Powtórzono w nim argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] października 2016 r. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że skarga T. D. na decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2016 r. nr [...] jest niedopuszczalna, albowiem od decyzji tej skarżącej przysługiwał środek zaskarżenia w postaci odwołania do Wojewody [...], którego to środka zaskarżenia – jak wynika z akt postępowania administracyjnego - skarżąca nie wyczerpała. Stosownie zaś do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z tego względu skarga podlegała odrzuceniu. Dodatkowo Sąd wskazuje, iż w związku z tym, że zaskarżona decyzja nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia od niej odwołania, skarżącej przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia Sądu prawo wniesienia za pośrednictwem Prezydenta [...] odwołania do Wojewody [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zgodnie bowiem z art. 58 § 2 zd. 1 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.