II SA/Wa 376/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia z dnia [...] października 2011 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. E. D. wnioskiem z dnia 11 października 2011 r. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu (zwanego dalej jako "Szef BOR") o przyznanie pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, w wysokości określonej w art. 83 ust. 3 i 4 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Wskazał, że w dniu 17 kwietnia 2009 r. został zwolniony ze służby w Biurze Ochrony Rządu (dalej: "BOR") i w związku z tym ustalono mu prawo do emerytury policyjnej oraz, że podczas pełnienia służby w BOR, jak również po jej zakończeniu, nie został mu przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jak również nie wypłacono mu ekwiwalentu, o którym mowa w art. 83 ust. 3 ustawy o BOR. Oświadczył także, że nie otrzymał jakiejkolwiek pomocy na budownictwo mieszkaniowe również w formie bonifikaty przy zakupie lokalu komunalnego czy służbowego oraz, że nie zajmuje lokalu komunalnego albo lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych, Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów albo Szefa ABW, Szefa AW, Szefa SKW i Szefa SWW. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Szef Biura Ochrony Rządu, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, zwanej dalej także "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji") w zw. z art. 83 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) odmówił przyznania E. D. pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z nadesłanych oświadczeń i wniosków wynika, że wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego w W. Podał także, że na wezwanie do złożenia oświadczeń co do zajmowanego lokalu mieszkalnego, wnioskodawca nie złożył pełnych wyjaśnień, a w szczególności, jaki zajmuje lokal mieszkalny. Organ podkreślił, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Świadczenie to przyznaje się zatem emerytom BOR na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, którzy spełniają warunek do przydzielenia im lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymali. Uprawnienie to w ocenie organu jest ściśle związane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Szef BOR wskazał, że przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej wyliczone zostały w art. 84 ust. 2 ustawy o BOR. Pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego nabycia uprawnień emerytalnych. W odwołaniu z dnia 11 listopada 2011 r. od wymienionej decyzji E. D. wniósł o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy "zgodnie z obowiązującym stanem prawnym". W uzasadnieniu w szczególności wskazał, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 30 ustawy emerytalnej, w przypadku funkcjonariuszy BOR, ma "postać ekwiwalentu za rezygnację z lokalu mieszkalnego", którego wypłata nie jest ograniczona w ustawie o BOR posiadaniem lokalu i jest możliwa również dla tych funkcjonariuszy, którzy posiadają już lokal mieszkalny. Stanowi o tym art. 86 ustawy o BOR, w myśl którego funkcjonariusz, który otrzymał ekwiwalent za rezygnację z lokalu, a posiada lokal mieszkalny, obowiązany jest opróżnić przydzielony mu na podstawie decyzji administracyjnej lokal w terminie 6 miesięcy. Oznacza to, że ustawa o BOR nie przewiduje przypadku "nieprzynawania ekwiwalentu za rezygnację z lokalu, kiedy funkcjonariusz posiada własny lokal". Podniósł przy tym, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z działaniami Szefa BOR w stosunku do innych osób uprawnionych do świadczenia mieszkaniowego. W ocenie odwołującego posiadanie własnego lokalu nie jest przesłanką odmowy wypłaty ekwiwalentu, a jedynie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, uchylił decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu oraz umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Wypłata ekwiwalentu po uprzednim wciągnięciu na listę osób oczekujących na realizację świadczenia, następuje w kolejności złożonych wniosków, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy – na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Zawarcie umowy nie jest poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji. Z tych względów realizacja prawa do ekwiwalentu ma charakter cywilnoprawny. Z uwagi na to, że świadczenie w postaci ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej organ uznał, że postępowanie z wniosku strony jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Minister stwierdził, że w myśl art. 83 ustawy o BOR prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu mieszkalnego lub wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Z powyższego wynika, że w przypadku funkcjonariuszy BOR ekwiwalent za rezygnację z lokalu jest forma pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Przepisy ustawy o BOR nie przewidują jednak możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Wypłata ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o BOR, następuje na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Z powyższych względów realizacja prawa do ekwiwalentu ma charakter cywilnoprawny. Brak było zatem podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku odwołującego się w formie decyzji administracyjnej. Organ wskazał nadto, że weryfikowane w postępowaniu odwoławczym orzeczenie Szefa BOR nr [...] z dnia [...] października 2011 r. jest tożsame podmiotowo i przedmiotowo z decyzją Szefa BOR nr [...] z dnia [...] października 2011 r. i z tego względu należało decyzję uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji. E. D. (zwany dalej także jako "Skarżący") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, a także art. 87 ustawy o BOR. W uzasadnieniu Skarżący, podobnie jak w odwołaniu od decyzji I instancji wskazał, że wypłata ekwiwalentu za rezygnację z lokalu nie jest ograniczona w ustawie o BOR posiadaniem lokalu. Tym samym wypłata tego ekwiwalentu możliwa jest również tym funkcjonariuszom, którzy posiadają już lokal mieszkalny, o czym wyraźnie mówi art. 86 ustawy o BOR, gdyż funkcjonariusz, który otrzymał ekwiwalent pieniężny za rezygnację lokalu, a posiada lokal mieszkalny, obowiązany jest opróżnić przydzielony mu lokal na podstawie decyzji administracyjnej w terminie 6 miesięcy, o czym stanowi rozporządzenie wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu. Podkreślił także, że Minister Spraw Wewnętrznych wydając decyzję nr [...] w ogóle nie odniósł się do merytorycznych powodów odmowy przyznania mu pomocy finansowej, co powoduje, że funkcjonariusz BOR zwolniony ze służby jest pozbawiony prawa do tej pomocy, gdyż "zgodnie ze stanowiskiem MSW, Szef BOR nie powinien zajmować się takimi wnioskami". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, w tym orzekającej o odmowie jej przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga E. D. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Przez emeryta policyjnego ustawa rozumie m.in. funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Biurze Ochrony Rządu (art. 3 ust. 2 powołanej ustawy). W świetle w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), prawo do lokalu realizuje się poprzez: 1) przydział lokalu; 2) wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Bezspornym jest, w świetle przepisu art. 84 ust. 1 wymienionej ustawy, że lokal mieszkalny przydziela Szef BOR w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną (art. 83 ust. 1 tej ustawy). W związku z tym, że ekwiwalent wypłaca się na podstawie umowy zawieranej z Szefem BOR, Minister Spraw Wewnętrznych wywiódł, że brak było podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, a zatem władczego i jednostronnego aktu administracyjnoprawnego albowiem dla dokonania wypłaty wymagane jest wyłącznie zawarcie umowy cywilnoprawnej. Stanowisko to – co do zasady – jest prawidłowe ale z następującym i o charakterze fundamentalnym zastrzeżeniem. Ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu przyznaje się funkcjonariuszowi BOR, któremu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o BOR. Ekwiwalent ten, jak już stwierdzono wcześniej (por. art. 83 ust. 1 ustawy), jest równoważny z przydziałem lokalu rozumianym jako prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi w służbie stałej w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 kilometrów, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu ( Dz. U. Nr 108, poz. 955 z późn. zm., zwanego dalej także "rozporządzeniem") ekwiwalent ten przyznaje się na wniosek funkcjonariusza lub osoby, o której mowa w art. 87 omawianej ustawy, złożony i zarejestrowany w komórce organizacyjnej BOR właściwej w sprawach gospodarki mieszkaniowej, zaś jego wypłata następuje w kolejności złożonych wniosków na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Wniosek taki powinien zawierać wskazane w § 3 ust. 3 informacje, dane i oświadczenia zainteresowanego. Zgodnie z § 8 cyt. rozporządzenia, omawiany ekwiwalent jest świadczeniem jednorazowym i traktowany jest jako realizacja prawa do lokalu mieszkalnego – co stanowi wprost nawiązanie do przywołanego już art. 83 ust. 1 pkt 2) ustawy o BOR. Analiza przedstawionych wyżej przepisów prowadzi do konstatacji, że - po pierwsze - zainteresowanemu funkcjonariuszowi lub emerytowi "policyjnemu" (w omawianym przypadku emerytowanemu funkcjonariuszowi BOR) przysługuje prawo do realizacji lokalu mieszkalnego w formie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego i organ związany jest wnioskiem funkcjonariusza. Ustawodawca poprzez użycie określenia "ekwiwalent przyznaje się na wniosek funkcjonariusza lub osoby (...)" oraz "wypłata ekwiwalentu następuje (...) na podstawie umowy zawartej między szefem BOR a osoba uprawnioną" przesądził bowiem, że właściwy organ winien z funkcjonariuszem zawrzeć stosowną umowę, określając, w szczególności, wysokość ekwiwalentu obliczonego zgodnie z § 4 rozporządzenia oraz – ewentualnie – w oparciu o § 6 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, termin zwolnienia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...), o ile taki lokal funkcjonariusz zajmuje. Po drugie i - dla rozpoznawanej sprawy - najistotniejsze, wypłata ekwiwalentu co prawda następuje na podstawie umowy, ale umowa ta ma w gruncie rzeczy charakter "materialno-techniczny". Do takiego stwierdzenia upoważnia to, że przedmiotowa umowa związana jest z wnioskiem zainteresowanego funkcjonariusza i przybiera charakter "obligatoryjny". Oznacza to, że o ile funkcjonariusz (emeryt "policyjny") złoży stosowny wniosek, który spełnia warunki określone w § 3 ust. 3 rozporządzenia, to organ winien zawrzeć z nim umowę o wypłatę świadczenia. Z analizy akt administracyjnych wynika, że organ I instancji odmówił Skarżącemu decyzją z dnia [...] października 2011 r. pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe uznając, że wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego w W. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowo administracyjnym stanowiskiem, odmowa dokonania czynności materialno – technicznej winna być dokonana w drodze decyzji albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (dla przykładu: por. uzasadnienie wyroku z dnia 25 lutego 1983r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983r., nr 1, poz. 14). Konstrukcja domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji jest niekwestionowana także w doktrynie. Przyjmuje się, że jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (por: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981r. sygn. akt SA 761/81 - OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611). Ponadto podkreślić trzeba, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy, a do takich niewątpliwie należy ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację lokalu mieszkalnego, mogą być dochodzone przez nich na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906). Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym Sądem Pracy. Orzeczenie to, mimo iż dotyczy funkcjonariuszy policji, ze względu na pewną generalną zasadę w nim wyrażoną, ma również zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Jak słusznie bowiem podniósł Skarżący, przyjmując jako właściwe stanowisko organu II instancji, powstałaby sytuacja wyłączenia spod jakiejkolwiek kontroli, w tym zwłaszcza sądowo administracyjnej, decyzji organów w sprawach przyznawania ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Zauważyć można, że powyższe poglądy znalazły po części odzwierciedlenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, tj. w rozbieżnych decyzjach organów. Szef BOR jako organ I instancji uznał mianowicie, że Skarżącemu należy odmówić przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, gdyż z oświadczeń wniosków złożonych w toku postępowania przez zainteresowanego wynika, że ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego. W ten sposób organ orzekł merytorycznie, tj. co do istoty, wychodząc z założenia, że Skarżący jako emeryt "policyjny" nie ma prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego wobec wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 84 ust. 2 ustawy o BOR i tym samym nie jest możliwym przyznanie mu pomocy finansowej. Z kolei organ odwoławczy, uchylając decyzję I – instancyjną odmawiającą przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w postaci ekwiwalentu pieniężnego - umorzył postępowanie wobec braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W ten sposób, powołując się na bezprzedmiotowość postępowania, uchylił się od oceny czy Skarżącemu należy przyznać ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu i pozostawił jako nierozstrzygniętą kwestię o zasadniczym charakterze, tj. czy – jak twierdzi to organ I instancji - wobec posiadania przez Skarżącego lokalu mieszkalnego w W., wnioskodawcy przysługuje prawo do przedmiotowego ekwiwalentu. Inaczej mówiąc, umarzając postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, organ odwoławczy uchylił się od kontroli decyzji organu I instancji in meriti. W nawiązaniu do wywodów organu odwoławczego dotyczących "bezprzedmiotowości postępowania" wskazać należy, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy, jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. dla przykładu: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy, 2003/6/25). W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie możemy mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż kwestia prawa realizacji funkcjonariusza (emeryta) BOR została wyraźnie unormowana w przepisach prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 pkt 2) ustawy o BOR. To, że ekwiwalent ten wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną nie upoważnia do przyjętego przez organ poglądu, że "od początku brak było podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu bądź odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia". Wręcz przeciwnie, jak to wykazano wcześniej, przeprowadzona analiza przepisów, w tym w szczególności art. 83 ustawy o BOR oraz rozporządzenia, wsparta poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prowadzi do wniosku, że odmowa wypłaty takiego ekwiwalentu winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnoprawnej. Jak już bowiem podano wcześniej, przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o BOR, na który powołuje się organ odwoławczy, uzasadniając swą decyzję o umorzeniu postępowania, nie określa wprost, w jakiej formie następuje odmowa przyznania ekwiwalentu pieniężnego, wskazując jedynie w ust. 2 art. 83, że wypłata ekwiwalentu, a więc "pozytywne" załatwienie wniosku zainteresowanego, następuje w formie umowy zawartej między szefem BOR a osobą uprawnioną. Przyjąć zatem należy, że "negatywne" załatwienie sprawy winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, organ odwoławczy umarzając postępowanie w sprawie z powodu jej bezprzedmiotowości, w sposób oczywisty naruszył art. 105 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego, Sąd uchylił także decyzję organu I instancji albowiem analizując akta postępowania administracyjnego dostrzegł, że Szef BOR wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 7, 10 i 107 § 3 k.p.a. Szef BOR nie wyjaśnił bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy w aspekcie ustalenia jaki konkretnie lokal mieszkalny w W. zajmuje Skarżący, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia w tym zakresie. Sąd zwraca uwagę, że organ I instancji nie zapoznał także Skarżącego przed wydaniem decyzji ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz nie umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, a także nie uzasadnił swojej decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Organ ten, w szczególności, nie wyjaśnił dlaczego "uprawnienie w postaci pomocy finansowej powiązane jest w sposób oczywisty z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" w kontekście rozpoznawanego wniosku o ekwiwalent w zamian za rezygnację z lokalu. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego, organ winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, z uwzględnieniem wskazań wynikających z uzasadnienia niniejszego orzeczenia. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia organów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.