II SA/Wa 3767/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082), po rozpatrzeniu zażalenia [...] B. z dnia [...] maja 2021 r. (znak: [...] ) dalej skarżący na postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w G., postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty. W dniu [...] marca 2021 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w G. Zgodnie z treścią uchwały likwidacja miałaby nastąpić z końcem roku 2021/2022. W uzasadnieniu do ww. uchwały wskazano, iż po zlikwidowaniu Szkoły Podstawowej w G. z dniem [...] września 2022 r. uczniowie rozpoczną naukę w Szkole Podstawowej im. [...] w B. (dalej również: "Szkoła Podstawowa w B."). Do Szkoły Podstawowej w B. uczniowie będą dowożeni autobusem szkolnym, zaś czas przejazdu dla uczniów z obwodu likwidowanej szkoły wyniesie około 10 minut. Dnia [...] marca 2021 r. Burmistrz B. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z prośbą o pozytywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w G. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...] i Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji przedmiotowej Szkoły. Następnie na ww. postanowienie dnia [...] maja 2021 r. Burmistrz B. wniósł zażalenie (znak: [...]). Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. (znak:[...] ) Minister Edukacji i Nauki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Minister wskazał między innymi, że wydanie postanowień w niniejszej sprawie zostało poprzedzone podjęciem działań, których celem było ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Przeprowadzono kontrole doraźne dotyczące między innymi bezpiecznych i higienicznych warunków nauczania, wychowania i opieki oraz warunków lokalowych w przeznaczonej do likwidacji szkole (nr kontroli [...]) oraz w szkole w B. (nr kontroli [...]). W dalszej części uzasadnienia opisano szczegółowo warunki bazy lokalowo-dydaktycznej szkoły w G., z uwzględnieniem pracowni przedmiotowych w tym sali komputerowej, sali gimnastycznej, pokoju nauczycielskiego, gabinetu dyrektora, świetlicy, pomocy dydaktycznych w jakie wyposażona jest szkoła, jej zaplecza sportowego w pobliskim parku i na terenach leśnych przylegających do szkoły, biblioteki, braku gabinetu profilaktyki zdrowotnej. Organ wskazał również na zaplecze lokalowo-dydaktyczne szkoły w B. Dokonano analizy ilości uczniów w poszczególnych klasach w odniesieniu do obu placówek. Wskazano, że szkoła w B. oferuje nieporównywalnie większy zakres form pomocy psychologiczno-pedagogicznej w stosunku do realiów i możliwości szkoły w G. W szkole w B. zatrudniono psychologa, logopedę, terapeutów pedagogicznych, oligofrenopedagogów, surdopedagoga. Dla porównania szkoła w G. zapewnia pomoc specjalistów z zakresu oligofrenopedagogiki, pedagogiki specjalnej, terapii pedagogicznej oraz logopedii. Minister ustosunkował się również do organizacji dowozu uczniów likwidowanej szkoły do szkoły w B. Organ odniósł się zarówno do czynnika demograficznego jak i ekonomicznego, które legły u postaw likwidacji szkoły w G. Wskazał, że do szkoły w G., która prowadzi naukę w klasach 1-8 uczęszcza do ośmiu oddziałów 75 uczniów. Minister podzielił stanowisko kuratora oświaty, że podniesione przez stronę argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez Gminę B. środków finansowych na funkcjonowanie szkoły w G. , nie mogą stanowić jednej z głównych przesłanek do jej likwidacji. Nie oznacza to, że kurator oświaty czy Minister nie zdają sobie sprawy z tego, jakie są koszty utrzymania szkół oraz, że koszty, zgodnie z obowiązującym prawem, mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom na utrzymanie szkół. Jednak pokrywanie wydatków oświatowych, jako zadania własnego gminy z innych źródeł niż ww. wymienione, jest prawidłowe. Przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17, z późn. zm.) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe realizowane są z dochodów gminy, a subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy. Na koniec, Minister za niezasadny uznał także zarzut skarżącego, że kurator oświaty, wydając zaskarżone postanowienie naruszył samodzielność gminy w realizacji zadania własnego, jakim jest organizacja oświaty na swoim terenie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Burmistrz B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji negatywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w G., podczas gdy Gmina B. wypełniła ustawowe przesłanki likwidacji szkoły, 2) art. 39 ust. 2 i 3 poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy Gmina B. zobowiązała się do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów Szkoły, w sytuacjach o których mowa w art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego - co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] , negatywnie opiniującego zamiar likwidacji z końcem roku szkolnego 2021/2022 Szkoły Podstawowej w G. oraz zwrot na rzecz Skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uchybienie przez skarżącego w dochowaniu terminu, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe powoduje, że nie może zapaść inne rozstrzygniecie niż wskazane przez organ w zaskarżonym postanowieniu, które co prawda zostało błędnie uzasadnione. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie postanowienie, które zaskarżyła Skarżąca Gmina, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.. W sprawie niniejszej w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę oraz zespół wychowania przedszkolnego, dotyczące likwidacji szkoły oraz związanego z nią zespołu wychowania przedszkolnego. W związku z tym wskazać należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej: "u.s.g.". Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 11 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin - w szkołach, przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 ustawy Prawo oświatowe). Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe). Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkoły (związanego z nią zespołu wychowania przedszkolnego) jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Zdaniem Sądu, kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji RP i - w odniesieniu do gmin - w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły (związanego z nią zespołu wychowania przedszkolnego). Z tych względów należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.. Opinia przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe jest więc opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa ww. art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę (zespół wychowania przedszkolnego) wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w szczególności definiowanej przez organ nadzoru. Podstawę prawną postanowienia Kuratora z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowił przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3). Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie wypełniła wymagania określonego w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe dotyczącego dochowania terminu 6 miesięcy, gdyż o zamiarze likwidacji szkoły [...] Kurator Oświaty został powiadomiony w dniu [...] marca 2021 r., a więc na 5 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji Szkoły. W dniu [...] marca 2021 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z końcem roku szkolnego 2021/2022 Szkoły Podstawowej im. [...] w G.. Wobec powyższego należy przyjąć, że Gmina B. nie wypełniła obowiązku nałożonego na nią przez art. 89 ust.1 ustawy Prawo oświatowe w zakresie terminu zawiadomienia kuratora o zamiarze likwidacji Szkoły i dlatego Minister Edukacji i Nauki był uprawniony do utrzymania w mocy negatywnej opinii Kuratora w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły, gdyż Organ prowadzący nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego w art. art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, z którego wynika, że organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły między innymi właściwego kuratora oświaty. W niniejszej sprawie zawiadomienie nastąpiło na około pięć miesięcy przed terminem likwidacji Szkoły. Z uwagi na powyższe ocena pozostałych zarzutów skargi jest co najmniej przedwczesna. Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.