II SA/Wa 3772/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi I. N. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącej I. N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych( tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. N. w dniu 18 września 2021 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., nieuwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy o sygn. [...], zainicjowanej jej skargą z 4 lutego 2020 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych przez Komendanta Głównego Policji w [...]. Wnioskodawczyni podała, że domaga się udostępnienia tych dokumentów w systemie teleinformatycznym poprzez Elektroniczną Platformę Usług Administracji Publicznej (ePUAP). Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z [...] października 2021 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 3 i art. 74 § 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781), odmówił uwzględnienia wniosku I. N. o udostępnienie nieuwierzytelnionych dokumentów w formie elektronicznej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Z art. 73 § 3 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może (ale nie musi) zapewnić stronie przeglądanie akt w systemie teleinformatycznym. Jest to dodatkowa możliwość komunikowania się ze stroną dla organu dysponującego zapleczem technicznym i odpowiednimi środkami. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wyjaśnił, Urząd Ochrony Danych Osobowych posługuje się systemem obiegu dokumentów w postaci elektronicznego zarządzania dokumentacją (EZD), który umożliwia elektroniczne komunikowanie się ze stroną (z wykorzystaniem systemu ePUAP). System EZD ma jedynie charakter pomocniczy przy prowadzeniu spraw, a całość gromadzonej dokumentacji (w tym akt sprawy skarżącej) prowadzona jest formie papierowej. Udostępnienie skarżącej kopii dokumentów z akt tej sprawy w formie elektronicznej wymagałoby ich wcześniejszego rozszycia, zeskanowania, a w konsekwencji dużego nakładu pracy pracowników Urzędu (zwłaszcza, że dokumenty mają różny rozmiar). Urząd dysponuje ograniczoną liczbą urządzeń umożliwiających skanowanie dokumentów, które jednocześnie spełniają funkcję obsługiwania wydruków. W konkluzji Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych stwierdził, że istnieją "trudności sprzętowe oraz organizacyjne", które "utrudniają" realizację wniosku skarżącej o udostępnienie akt sprawy w formie elektronicznej. I. N. w dniu z 11 października 2020 r. zaskarżyła postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z [...] października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła temu postanowieniu naruszenie art. 2, art. 32, art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7, art. 7a, art. 8-art. 12, art. 73 § 1, art. 74 § 2 k.p.a. a ponadto art. 15 zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi I. N. odwołała się do uchwały składu 7 sędziów NSA z 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18, wyroku NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09, wskazała że art. 73 § 1 k.p.a. dopuszcza sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do. notatek odręcznych, fotokopii. I. N. podniosła, że jako podstawę prawną żądania podała art. 73 § 1 k.p.a. (a nie art. 73 § 3 k.p.a.). Odnosząc się do odmowy udostępnienia akt w formie elektronicznej (73 § 3 k.p.a.) skarżąca podała, że organ administracji odmawiając stronie udostępnienia wglądu do akt sprawy, w formie określonej w art. 73 § 3 k.p.a.. przede wszystkim ma obowiązek podania, czy posiada własny system teleinformatyczny, a w konsekwencji techniczną możliwość zapewnienia stronie elektronicznego dostępu do akt sprawy w takim systemie oraz czy akta danej sprawy są w tym systemie prowadzone. Powyższe wymogi, zdaniem skarżącej, zostały spełnione. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych posiada system teleinformatyczny. Jej zdaniem, nie prawdziwe stwierdzenie organu, że całość gromadzonej dokumentacji znajduje się w aktach papierowych, o czym świadczy fakt, że cała korespondencja którą prowadzi z organem odbywa się przez ePAUP, a dokumenty mają postać dokumentów elektronicznych. Zdaniem skarżącej, trudno sobie wyobrazić aby organ administracji nie dysponował odpowiednią "infrastrukturą techniczną" umożliwiającą mu realizację jej wniosku. Organ w uzasadnieniu postanowienia nie wskazał na żadne "trudności sprzętowe", nie przedstawił żadnych konkretnych informacji dotyczących posiadanych przez niego urządzeń, które mogłyby służyć do odwzorowania cyfrowego dokumentów znajdujących się aktach sprawy (skanerów, aparatów fotograficznych). I. N. podała, że jest dla niej niezrozumiałym stwierdzenie organu, że dysponuje "ograniczoną liczbą urządzeń umożliwiających skanowanie dokumentów, które jednocześnie spełniają funkcję obsługiwania wydruków". Wyjaśniła, że wnosiła o udostępnienie kopii dokumentów w systemie ePUAP, a więc w postaci elektronicznej. Do realizacji tego wniosku nie są potrzebne drukarki w celu wydruku zeskanowanych dokumentów. W konkluzji stwierdziła, że organ administracji nie udowodnił w żaden sposób jakiego rodzaju trudności sprzętowe uniemożliwiają mu realizację jej wniosku. I. N. dodała, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UODO powołał się na techniczne (organizacyjne) przeszkody, które "utrudniają" (a nie uniemożliwiają mu) spełnienie jej żądania. Nie jest także prawdziwe stwierdzenie organu, że sprostanie jej żądaniu wymaga dużego nakładu pracy pracowników Urzędu. I. N. podała, że we wniosku domagała się udostępnienia sześciu dokumentów z akt sprawy. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych oprócz powołania się na duży nakład pracy pracowników Urzędu oraz ograniczoną liczbę urządzeń umożliwiających skanowanie dokumentów, które jednocześnie spełniają funkcję obsługiwania wydruków, nie przytoczył żadnych innych argumentów, które mogłyby uzasadnić stanowisko Organu, nie wskazał z jakich powodów odmówił udostępnienia akt w postaci elektronicznej. I. N. uzasadnieniu skargi podniosła, że organ administracji nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może zapewnić stronie udostępnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną na adres wskazany w rejestrze danych kontaktowych, o którym mowa w art. 20j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne lub inny adres elektroniczny wskazany przez stronę. To szczególne uprawnienia wprowadzone przez ustawodawcę w czasie trwania stanu epidemii mające na celu usprawnienie działania organu oraz ułatwienie w dostępie do akt sprawy uczestnikom postępowania administracyjnego. Pojęcie to jest wyjątkowo pojemne. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, do którego przepis art. 15zzzzzn specustawy odsyła, rozumie się przez to "rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące ż nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną". Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Rozważania w sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), stanowiąc jednocześnie obowiązek organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.). Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji akcentuje się konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18 i powołane tam stanowisko doktryny i orzecznictwa). Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2). Według art. 73 § 3 k.p.a., organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ten przepis w w/w brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 183). W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk Nr 1637 z dnia 21 sierpnia 2013 r., Sejm VII Kadencji) podano, że: "W art. 73 § 3 K.p.a. rozszerza się zakres elektronicznego wglądu w akta sprawy. W obecnym stanie prawnym dostęp on-line do akt sprawy zawężony pozostaje jedynie do "pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych". Wyłącza to możliwość zapewnienia dostępu w pozostałym zakresie akt sprawy (...). Projekt nowelizacji dopuszcza elektroniczny wgląd w akta sprawy w pełnym zakresie, co zwalnia obywatela z konieczności stawiania się w siedzibie organu w celu realizacji tego uprawnienia. W organach, które wdrożyły system elektronicznego zarządzania dokumentami, nowe rozwiązanie umożliwi, dzięki funkcjonalnościom tego systemu, dostępność informacji związanych z prowadzonym postępowaniem nie tylko dla urzędnika, ale także dla obywatela, będącego adresatem działań organu". Z powyższego jednoznacznie wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie stronie bezpośredniego dostępu do akt sprawy, bez konieczności osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, co w istocie należy odczytywać jako realizację wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania. Zdaniem Sądu, przepis art. 73 § 3 k.p.a. nie jest uzupełnieniem przepisu art. 73 § 1a k.p.a. co do bezwzględnego prawa strony wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy administracyjnej poprzez prowadzony system teleinformatyczny. Jest on jedynie przepisem określającym jeden ze sposobów zapewnienia stronie tego prawa (por. np. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2568/19). W świetle art. 73 § 3 k.p.a. organ administracyjny odmawiając stronie wglądu do akt sprawy w formie elektronicznej, przede wszystkim ma obowiązek podania, czy posiada własny system teleinformatyczny, a w konsekwencji techniczną możliwość zapewnienia stronie dostępu do akt sprawy w tym systemie. W przypadku gdy w/w wymogi są spełnione, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winien wskazać dlaczego, mimo potencjalnej możliwości zapewnienia stronie dokonania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a. w elektronicznej formie, odmawia takiego sposobu zapewnienia stronie przysługującego jej prawa. Przy czym organ takie rozstrzygnięcie musi uzasadnić dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Sąd zauważa, że I. N. w piśmie z 18 września 2021 r. zatytułowanym "wniosek o udostępnienie kopii dokumentów z akt sprawy" jako podstawę prawną żądania podała art. 73 § 1 k.p.a., a ponadto wskazała, że prosi o udostępnienie kopii dokumentów z akt sprawy w systemie teleinformatycznym, za który uznała ePUAP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18 nie podzielił poglądu wyrażanego w części orzecznictwa, w myśl którego w świetle art. 73 § 1 k.p.a. sporządzenie kserokopii (odpisów) musi być w każdym przypadku wykonywane samodzielnie przez stronę, przy użyciu własnych urządzeń przydatnych do utrwalenia i powielania materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. NSA dokonał prokonstytucyjnej (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP), systemowej i celowościowej wykładni art. 73 § 1 k.p.a. i opowiedział się za szerokim rozumieniem prawa dostępu strony do akt sprawy. Przyjął mianowicie, że "w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Zaskarżonym postanowieniem Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych odmówił skarżącej udostępnienia akt sprawy w sposób określony w art. 73 § 3 k.p.a. (w formie elektronicznej). Jednocześnie w jego uzasadnieniu odwołał się do innego (niż poprzez system teleinformatyczny) sposobu wglądu do akt, o którym mowa w art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. i podał, że strona może samodzielnie, w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, sporządzić notatki, kopie lub odpisy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przy użyciu własnych urządzeń przydatnych do utrwalenia i powielania dokumentów, natomiast organ administracji ma jedynie obowiązek umożliwić stronie dostęp do akt sprawy. Zdaniem Sądu w świetle powołanej uchwały, całkowicie nieuprawnione jest zapatrywanie Prezesa Urzędu Danych Osobowych, że jedynie strona znajdująca się w siedzibie organu, może żądać od niego (organu) sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Takie stanowisko nie wynika z powołanej uchwały i nie prawnego uzasadnienia. W treści postanowienia Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych ograniczył się w zasadzie do wyjaśnienia, dlaczego nie znalazł podstaw do udostępnienia stronie dokumentów w formie elektronicznej (art. 73 § 3 k.p.a.), stwierdzając, że posługuje się systemem obiegu dokumentów w postaci elektronicznego zarządzania dokumentacją (EZD), niemniej system ten ma jedynie charakter pomocniczy przy prowadzeniu spraw, a akta sprawy skarżącej są prowadzone w formie papierowej. Udostępnienie skarżącej kopii dokumentów z akt tej sprawy w formie elektronicznej wymagałoby ich wcześniejszego rozszycia, zeskanowania, a w konsekwencji dużego nakładu pracy pracowników. Zdaniem Sądu, z uwagi na to, że prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony, organ administracji publicznej mając wątpliwości co do treści żądania strony (sposobów zapewnienia wglądu w akta sprawy), powinien wezwać ją o sprecyzowanie wniosku. W tej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione, ponieważ Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych poprzedni jej wniosek o udostępnienie wglądu do akt sprawy (z 25 czerwca 2020 r.), w którym również powołała się na art. 73 § 1 i § 3 k.p.a., rozpoznał w "pełnym zakresie", a więc również (a nawet przede wszystkim) pod kątem możliwości "zastosowania " art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale zaakcentował konieczność współdziałania organu administracji ze stroną, celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji oraz podniósł, że to na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Sąd zauważa, że organ nie wziął pod uwagę, że w art. 15 zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, dopuszczono możliwość udostępnienia stronie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (w dniu 20 marca 2020 r. Przedstawione rozważania faktyczne i przepisy prawne prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez I. N. postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z [...] października 2021 r. (nr [...]) nie odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.