II SA/Wa 379/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania B. L. renty w tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 11 lipca 2007 r. B. L. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, iż będąc osobą 53 letnią całkowicie niezdolną do pracy, legitymuje się 25 letnim okresem składkowym i nieskładkowym. Z uwagi na niemożność zarobkowania oraz trudną sytuację finansową rodziny (dochód na osobę w rodzinie wynosi 180 zł) wnioskodawczyni uznała, iż spełnia warunki do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania B. L. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ podniósł, że na przestrzeni swego życia zainteresowana udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 24 lata, 8 miesięcy i 14 dni. Orzeczeniem lekarza ZUS z dnia [...] października 2007 r. B. L. został uznana za całkowicie niezdolną do pracy od dnia [...] grudnia 2006 r. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wnioskodawczyni udowodniła 1 rok, 10 miesięcy i 29 dni. W latach 1996 – 2004 r. nie został jednak udowodniony żaden okres pracy, za który zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Tym samym nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego, o których mowa w ww. przepisie. Pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. B. L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Odnosząc się do stwierdzonych przez organ przerw w zatrudnieniu strona podniosła, iż do dnia 12 maja 1996 r. otrzymywała zasiłek przysługujący osobie bezrobotnej. W roku 2001 była wielokrotnie hospitalizowana w związku z nasileniem schorzeń powstałych wiele lat wcześniej. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS została uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy od czerwca 2001 r. Od dnia 23 marca 2004 r. podjęła zatrudnienie. Następnie do dnia 26 lutego 2005 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, zaś w okresie od dnia 27 lutego 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2005 r. korzystała ze świadczenia rehabilitacyjnego. Od dnia 23 września 2005 r. do dnia 22 września 2006 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Od grudnia 2006 r. zaś datuje się jej całkowita niezdolność do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniej zaprezentowane stanowisko w sprawie. Podniósł, że twierdzenie strony o stale pogarszającym się stanie zdrowia, począwszy od 2000 r., nie wskazuje na zaistnienie szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy i nie może stanowić usprawiedliwienia dla ponad 7 letniej przerwy w ubezpieczeniu. Przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy w dniu 28 grudnia 2006 r. nie istniały bowiem niezależne od strony przeszkody uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia i odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, których nie można było przezwyciężyć. Częściowa niezdolność do pracy, którą stwierdzono u wnioskodawczyni w okresie od 30 czerwca 2001 r. do 31 stycznia 2003 r., niewątpliwie utrudniała jej podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Nie można jednak uznać, iż stanowi szczególną okoliczność, wskutek której odwołująca się nie spełniła warunków wymaganych do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Organ podkreślił, iż znaczna część okresu, w którym zainteresowana pozostawała poza ubezpieczeniem, przypada w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, obejmującym okres od 29 grudnia 1996 r. do 28 grudnia 2006 r., w którym powinna udowodnić co najmniej 5 letni okres ubezpieczenia. Ponadto, sama trudna sytuacja na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Nie są tymi okolicznościami ani brak ofert pracy dla bezrobotnych w danej miejscowości, czy też dłuższe przerwy w zatrudnieniu bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia. Samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Nie jest też taką okolicznością opiekowanie się dziećmi przy powszechnie znanych formach rozwiązań w tym zakresie (np. żłobki, przedszkola), na co powoływała się strona we wniosku odwoławczym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał zatem na stwierdzenie, iż zainteresowana nie spełnia warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek niezależnych od jej woli okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Podnoszone zaś przez stronę trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wystąpiła o uchylenie niekorzystnej dla niej decyzji. Powołując się na argumentację przytoczoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany rozważyć, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym przed datą orzeczenia niezdolności do pracy skarżącej. Prezes ZUS stwierdził, iż przerw w ubezpieczeniu społecznym skarżącej, występujących w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy, nie można usprawiedliwić częściową niezdolnością do pracy oraz trudnościami w pozyskaniu pracy zarobkowej, bowiem nie są to okoliczności szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Z podaną argumentacją nie sposób się zgodzić zważywszy, że organ w swych rozważaniach pominął kwestię możliwości pozyskania pracy zarobkowej ocenianych przez pryzmat stanu zdrowia skarżącej, w tym okresów pobytu w szpitalach oraz czasu rekonwalescencji po przebytych operacjach. Jak wynika z wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tylko w 2001 r. skarżąca przebywała w szpitalach czterokrotnie w okresach [...]. Skoro raz na kwartał skarżąca podejmowała leczenie szpitalne (dalsze leczenie jest kontynuowane po wypisaniu z placówki opieki zdrowotnej), to z zaistniałych faktów nie należy wywodzić zdolności do podjęcia zatrudnienia w 2001 r. Nie można również pominąć, iż osoba w średnim wieku z orzeczoną częściową niezdolnością do pracy, mieszkająca w małej miejscowości objętej dużym bezrobociem strukturalnym, niejednokrotnie nie ma jakichkolwiek możliwości pozyskania pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Ponadto, co w sprawie jest najistotniejsze, skarżąca w wieku 53 lat legitymuje się blisko 25 letnim okresem składkowym i nieskładkowym. Świadczy to o dużej aktywności zawodowej i świadomości kształtowania drogi zawodowej w taki sposób, aby zapewnić sobie środki utrzymania po utracie zdolności do wykonywania pracy. Posiłkując się zasadą sprawiedliwości społecznej (dla przykładu patrz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UPZ 5/05) nie należy przy ocenie spełnienia przesłanej z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy pominąć adekwatności okresu ubezpieczeniowego wnioskodawcy do jego wieku. Wreszcie należy też wziąć pod uwagę, iż całkowita niezdolność do pracy powstała w trakcie trwania ubezpieczenia. Można zatem bronić stanowiska, iż gdyby nie pogorszenie stanu zdrowia skarżącej i przy uwzględnieniu stale malejącego bezrobocia, mogłaby ona kontynuować zatrudnienie do osiągnięcia wieku emerytalnego. Rozważenia wymaga, czy całkowita utrata zdolności do pracy w takich okolicznościach nie powinna być kwalifikowana jako ta szczególna okoliczność, która stanęła na przeszkodzie w uzyskaniu świadczenia w trybie ustawowym. W tym stanie rzeczy, Prezes ZUS będzie obowiązany ponownie rozpatrzyć wniosek odwoławczy strony, wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu i po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji