II SA/Wa 382/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi K. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Dzielnicy [...] Miasta [...] na rzecz K. O. kwotę 780,00 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] listopada 2020r. Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zakwalifikowania K. O. do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu powyższej uchwały podano, że K. O. (gospodarstwo dwuosobowe) wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. Wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu nr [...] przy [...] w [...] wraz z małoletnim synem S. Z. (ur. 2017 r.) bez zgody właściciela. Najemcami ww. lokalu byli Państwo B. i P. D. na podstawie umowy najmu zawartej [...].09.2013 r. na czas oznaczony, tj. do [...].12.2017 r. Przedmiotowy lokal został wynajęty Pani B. D. (matce wnioskodawczyni) i Panu P. D. (ojczymowi) w trybie realizacji prawomocnego wyroku sądowego. Sąd nie przyznał prawa do lokalu socjalnego dla Pani K. O.. Obecnie w lokalu zamieszkuje wnioskodawczyni z małoletnim synem, Państwo B. i P. D. z synem D. D. (ur. 2002 r.). Opłaty za używanie lokalu naliczane są od [...].01.2020 r. za 5 osób. Ustalono, że lokal nr [...] przy [...] składa się z 2 pokoi o powierzchni 34,47 m2 , wc oraz przedpokoju pozbawionego naturalnego oświetlenia, w którym zainstalowany został trzon kuchenny. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 40,08 m2. Państwo D. bez zgody wynajmującego dokonali przebudowy zajmowanego lokalu socjalnego niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego i bez wydania pozwolenia na remont lokalu przez konserwatora zabytków (budynek przy [...] w [...] został wpisany w 2012 r. do Rejestru zabytków i podlega indywidualnej ochronie konserwatorskiej). Użytkownicy lokalu zostali wezwani do przywrócenia lokalu do stanu pierwotnego. Dalej wskazano, że zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], poprzez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi nie więcej niż 7 m2 w przypadku zamieszkiwania w tym lokalu 1 osoby, powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną zamieszkującą w tym lokalu osobę. W lokalu nr [...] przy [...]. w [...] zamieszkuje 5 osób, zatem powierzchnia mieszkalna lokalu kwalifikująca wnioskodawczynię do wynajęcia lokalu komunalnego powinna wynosić nie więcej niż 31 m2. Powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez wnioskodawcę lokalu wynosi 34,47 m2, zatem w ocenie organu w sprawie zostało przekroczone kryterium metrażowe określone w § 7 ust. 1 ww. uchwały. Organ wyjaśnił też, że wnioskodawczyni swój wniosek uzasadnia trudnymi warunkami mieszkaniowymi, brakiem prywatności i problemem z wygospodarowaniem miejsca do nauki brata. Pani K. O. oświadczyła, że poprzednio wynajmowała lokale na mieście z ogłoszeń. Ostatnim jej miejscem zamieszkiwania od 2016 r. było mieszkanie w [...], należące do matki jej partnera. W lokalu tym o pow. ok. 50 m2 zamieszkiwała matka partnera, partner, wnioskodawczyni oraz ich syn. Z powodu kłótni z partnerem i rozpadu ich związku od stycznia 2020 r. zamieszkała w lokalu nr [...] przy [...] w [...]. Wyjaśniono także, że wniosek został złożony przed dniem [...] marca 2020 r. Stosownie do § 5 ust. 3 ww. uchwały, o formie udzielenia pomocy mieszkaniowej decyduje wysokość dochodu gospodarstwa domowego. Jednakże powyższy przepis nie ma zastosowania w stosunku do wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie ww. uchwały, tj. przed dniem [...] marca 2020 r. Zgodnie bowiem z przepisem § 43 ust. 3 ww. uchwały, przepisy § 5 ust. 3 mają zastosowanie wyłącznie do spraw, w których wniosek o pomoc mieszkaniowa został złożony w oparciu o niniejszą uchwałę. Organ ustalił, że łączny średni miesięczny dochód (z tytułu umowy o pracę i dobrowolnych alimentów) dwuosobowego gospodarstwa domowego Pani K. O. za okres 3 miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji wyniósł 3.768,37 zł. Łączny średni miesięczny dochód gospodarstwa dwuosobowego uprawniający do uzyskania pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z zasobu [...], zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ww. uchwały nie może przekraczać kwoty 4.902,64 zł. A zatem organ uznał, że Pani K. O. spełnia kryterium dochodowe do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. Podkreślono także, że w toku analizy sprawy wzięto również pod uwagę fakt zamieszkiwania ww. bez zgody właściciela lokalu nr [...] przy [...] w [...]. Zgodnie z treścią § 32 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. Natomiast zgodnie z zapisem § 32 ust. 8 ww. uchwały dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Reasumując organ przyjął, że w sprawie Pani K. O. nie zostało spełnione kryterium metrażowe do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a ponadto wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu bez zgody właściciela. Od powyższej uchwały skargę do tut. Sądu wywiodła K. O.. Powyższej uchwale zarzuciła: 1/ naruszenie przepisu prawa materialnego §7 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (dalej Uchwała) poprzez uznanie przez Zarząd Dzielnicy [...], że Skarżąca nie kwalifikuje się do pomocy mieszkaniowej, z uwagi na fakt, że nie spełnia wymogu określonego w tym przepisie, tj. powierzchnia mieszkalna obecnie zajmowanego lokalu nr [...] przy [...] w [...] w ocenie organ przekracza normę 31 m2 dla 5 osób. Skarżąca kwestionuje ustalenia Organu, bowiem kierował się on nieaktualnymi danymi, pomimo posiadanej z urzędu wiedzy, że zajmowany lokal został wyremontowany i powierzchnia mieszkalna jest znacznie mniejsza; 2/ naruszenie prawa materialnego tj. §1 pkt 10 Uchwały poprzez nieuwzględnienie pomniejszenia powierzchni pokoju o 20% aneksu kuchennego oraz błędne ustalenie powierzchni mieszkalnej, wbrew przepisom prawa miejscowego; 3/ Naruszenie prawa materialnego ti. art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego; 4/ naruszenie przepisu postępowania ti. art. 7, art. 8 §1, art. 9, art. 77 §1 i §4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej k.p.a.) które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, pomimo posiadanej z urzędu wiedzy, że lokal nr [...] przy [...] został wyremontowany i dokonano w nim zmian poprzez utworzenie aneksu kuchennego i wydzielenie łazienki, co doprowadziło do zmiany powierzchni mieszkalnej lokalu. Pracownicy organu dokonywali w lokalu wizji lokalnej kilka lat temu i potwierdzili wówczas zmiany w lokalu. Pomimo to Organ opiera się na danych z 2013 r. Wskazać należy, że potrzeba przearanżowania wnętrza wynikała z faktu, że dotychczasowy układ lokalu nie pozwalał na realizację podstawowych potrzeb życiowych, w tym co najmniej minimalnych zasad higieny i intymności. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie skarżonej uchwały. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że uchwała objęta przedmiotową skargą, należy do kognicji Sądów administracyjnych. Dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa, prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na poprawność powyższej konkluzji nie rzutuje forma ostatecznie udzielanej pomocy mieszkaniowej. Samo zawarcie cywilno-prawnej umowy najmu jest bowiem czynnością wtórną w stosunku do uchwały wyrażającej stanowisko co do samej zasadności udzielenia takiej pomocy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zaś przecież właśnie owa uchwała, rozstrzygająca tylko zasadność przyznania pomocy mieszkaniowej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga oceniania w świetle powołanych wyżej przepisów jawiła się jako dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy uznać należało, że jej istota, sprowadzała się do oceny tego, czy organ w sposób poprawny ustalił i następnie ocenił stan faktyczny przez pryzmat przesłanek opisanych w § 7 ust.1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Powyższy przepis określa warunki od spełnienia których uzależniona jest możliwość przyznania omawianej pomocy mieszkaniowej (tj. od kryterium dochodowego i metrażowego) . Nie budzi wątpliwości Sądu administracyjnego, iż przy rozpoznawaniu spraw, w trakcie którego organ odnosi się do kryteriów opisanych w ust.1 § 7 regulacji zawartej w uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], organ winien czynić ustalenia stanu faktycznego istniejącego w chwili rozpoznawania sprawy. Ustalając m.in. powierzchnię mieszkaniową powinien więc odnosić się do powierzchni faktycznie istniejącej, a nie takiej, która według organu powinna występować. Po poczynieniu ustaleń faktycznych organ winien dokonać szczegółowej oceny tego stanu faktycznego przez pryzmat powyższej normy prawnej. Oczywistym jest też to, że efekt powyższych działań organu powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie winno prezentować zarówno stanowisko organu odnośnie ustaleń faktycznych, jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat stosownego przepisu prawa materialnego. W świetle powyższego należało przyjąć, iż tylko uzasadnienie uchwały zawierające zarówno poprawnie poczynione ustalenia faktyczne, jak też ocenę faktów w granicach § 7 ust.1 i 4 omawianej regulacji prawnej, będzie mogło być uznane za poprawne i poddające się weryfikacji sądowej. Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, że organ nie podołał ciążącym na nim obowiązkom. Pomimo tego, iż sam zauważył fakt przebudowy spornego lokalu, dokonanej przez obecnych lokatorów, nie wskazał, czy przyjęta do oceny wniosku powierzchnia mieszkalna, odzwierciedla obecnie istniejący stan faktyczny (po przebudowie), czy też stan faktyczny istniejący przed przebudową. Ze sposobu sformułowania uzasadnienia skarżonej uchwały, w szczególności z faktu uwypuklenia przez organ okoliczności niezgodnej z prawem przebudowy lokalu i wezwania lokatorów do przywrócenia lokalu do stanu pierwotnego można domniemywać, że organ podstawą rozważań faktycznych uczynił powierzchnię mieszkalną istniejącą przed ową przebudową. Powyższe potwierdza także sama skarżąca podnosząc w skardze, że po dokonanej przebudowie, obecnie istniejąca powierzchnia mieszkalna jest mniejsza niż wcześniej, w efekcie czego, spełnione jest obecnie kryterium metrażowe. Przedmiotowe zaniechanie organu, polegające na braku odniesienia się przy rozpoznawaniu wniosku do powierzchni mieszkalnej obecnie istniejącej, jest zaś o tyle istotne w realiach faktycznych niniejszej sprawy, gdyż pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem postępowania. Gdyby bowiem istotnie, powierzchnia mieszkalna miała wielkość taką, jak podana w skardze, to rozstrzygnięcie sprawy winno być inne. Powyższe w ocenie tut. Sądu świadczy więc niezbicie tego, iż organ nie udowodnił przyjętej przez siebie tezy, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium metrażowego, opisanego w § 7 ust.1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. W tym miejscu wyjaśnienia wymagała też okoliczność, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawało to, czy przebudowa zajmowanego przez skarżącą lokalu nastąpiła zgodnie z prawem i po uzyskaniu zgód właściwych organów, czy też nie. Uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] w § 7 ust.1 odnosi się do materii powierzchni mieszkalnej lokalu w którym zamieszkuje wnioskodawca, a więc powierzchni faktycznie istniejącej w dacie rozstrzygania sprawy. Skoro więc prawodawca nie nawiązał w omawianym przepisie do powierzchni mieszkalnej, jaka powinna (zgodnie z wymogami prawa) istnieć w danym lokalu, a do powierzchni lokalu w którym wnioskodawca zamieszkuje, to przy rozpoznawaniu wniosku bezwzględnym obowiązkiem organu jest odnoszenie się do stanu faktycznego istniejącego w tym momencie. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisu § 7 ust.1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Nie jest bowiem wiadomym, czy organ rozpoznając sprawę, badał w sposób prawidłowy kryterium mieszkaniowe w odniesieniu do metrażu aktualnie istniejącego, czy też wbrew treści w/w normy prawnej odnosił się do metrażu istniejącego dawniej, tj. przed przebudową lokalu. Zaszły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto mając na względzie to, że skoro od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, nie minął jeszcze jeden rok do dnia orzekania, to tym samym nie zachodziło wyłączenie o jakim mowa w art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), który to przepis wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do wyczerpującego ustalenia i szczegółowej oceny stanu faktycznego sprawy, przez pryzmat przesłanek z przepisu § 7 ust.1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] , oraz do poprawnego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia.