II SA/Wa 384/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu kosztów poniesionych na kształcenie, w tym kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 2 i 6, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 122 pkt 1 i § 132 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 7, poz. 38 ze zm.) jak również na podstawie § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84 ze zm.) ustalił równowartość kosztów nauki, które [...] P. K. obowiązany był zwrócić w związku z dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w Wojskowej Akademii Technicznej, w wysokości [...] zł. Decyzja ta utrzymana została następnie w mocy przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. o nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia 25 października 2005 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 850/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. K. P. K. w dniu [...] grudnia 2005 r. zwrócił się do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w części dotyczącej wyliczenia kosztów poniesionych na jego kształcenie, obejmującej lata [...] oraz wniósł o wstrzymanie jej wykonania. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 156 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 159 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest przesłanek pozytywnych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Decyzje wydany zostały bowiem na podstawie art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) i § 4 ust. 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84 ze zm.). Organ wskazał również, że w treści art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych została zawarta delegacja dla Ministra Obrony Narodowej do określenia równowartości omawianych kosztów. Przedmiotowy przepis nie zawiera kryteriów dla Ministra jak ta "równowartość" ma być ustalana. Zdaniem organu - każdy więc sposób ustalania tej równowartości jest zgodny z tą delegacją. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Ministra Obrony Narodowej, który decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. o nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . Uzasadniając decyzję organ powołał się na przepis art. 156 § 1 kpa i wskazał, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał również, że Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w L., wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. o nr [...] działał w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa, w tym o art. 80 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Organ wskazał, że z powyższych przepisów jednoznacznie wynika obowiązek żołnierza zawodowego, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej do zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych przez resort Obrony Narodowej w czasie studiów w WAT. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, naliczona została kwota równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w latach [...], w sytuacji gdy było to możliwe jedynie za lata [...]. Minister Obrony Narodowej rozporządzeniem tym bowiem określił jedynie równowartość kosztów kształcenia za jeden rok nauki, która w [...] r. wynosiła [...] zł. Określił też w jaki sposób ma być wyliczana równowartość tych kosztów w latach następnych. Zastosowanie zatem powyższego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej za lata [...] do [...] nastąpiło, zdaniem skarżącego, bez podstawy prawnej. Skarżący wskazał ponadto, że zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji została uzasadniona w sposób lakoniczny i nie odnoszący się do argumentów podniesionych przez niego w odwołaniu. Nie odniesiono się szczególnie do przywołanych się przez niego wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z których jasno wynikało, że zastosowanie przedmiotowego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej do naliczania równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania jest niezgodne z prawem. W związku z powyższym skarżący uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. art. 156 § 11 kpa oraz art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o ustaleniu obowiązku zwrotu przez [...] P. K. kosztów jego studiów w Wojskowej Akademii Technicznej stanowił przepis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez żołnierza zawodowego na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84). Z treści przepisu art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej wynika, że żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza, jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów - w dalszej treści uzasadnienia zwanymi "kosztami kształcenia", przy czym równowartość tych kosztów oraz zasady i tryb ich zwracania określa w drodze rozporządzenia Minister Obrony Narodowej. Niewątpliwie zasadnicza przesłanka z tego przepisu (art. 80) powołanej ustawy pragmatycznej, polegająca na zwolnieniu się P. K. z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, na skutek wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego, została w niniejszej sprawie spełniona. Zatem, brak jest podstaw do kwestionowania zasady obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia w WAT w latach [...], bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skoro więc, obciążenie skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia w latach [...] w Wojskowej Akademii Technicznej wynikało z wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego w okresie służby obowiązkowej, to była podstawa do obciążenia go kwotą stanowiącą równowartość "kosztów kształcenia", pod warunkiem że wysokość tej kwoty została określona na właściwej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy pragmatycznej Minister Obrony Narodowej upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia równowartości tych kosztów kształcenia żołnierza zawodowego oraz zasad i trybu ich zwracania. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu wykonania postanowień ustawy. Upoważnienie określa organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści ustawy. Wydane na tej podstawie (art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej) przez Ministra Obrony Narodowej rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84) normuje jedynie sytuację byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych w roku [...] r. i w latach następnych, nie normuje natomiast sytuacji żołnierzy zawodowych w kwestii określenia równowartości kosztów ich kształcenia, którzy studiowali również przed 2002 r. Zawarta w art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej delegacja ustawowa dla Ministra Obrony Narodowej do określenia zwrotu kosztów kształcenia żołnierzy zawodowych nie zawierała żadnych ograniczeń czasowych do uregulowania tej kwestii, a w szczególności ograniczenia unormowań w tym zakresie jedynie w stosunku do żołnierzy zawodowych kształcących się w roku [...] i latach następnych. Stąd też przepisy tego rozpoznania nie mogą stanowić podstawy prawnej dla decyzji określającej równowartość zwrotu kosztów kształcenia przez skarżącego. Brak unormowań prawnych w zakresie określenia kosztów kształcenia byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych przed [...] r., nie może być podstawą do dowolnego określenia wysokości tych kosztów, a tym bardziej ustalania ich wysokości na poziomie cen obowiązujących w dniu wydania decyzji - o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia, jak to się stało w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 powołanej ustawy pragmatycznej żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w okresie pełnienia służby obowiązkowej z powodu wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego obowiązany jest zwrócić koszty kształcenia poniesionych w czasie studiów, a więc w niniejszej sprawie kosztów poniesionych przez resort Ministra Obrony Narodowej w latach [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednakże mieć na uwadze fakt, że została ona zainicjowana wnioskiem P. K. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. z dnia [...] kwietnia 2004 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. z dnia [...] czerwca 2004 r., którą to decyzją zobowiązano skarżącego do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów. Wskazać również należy, że organy administracji publicznej mają prawo a nawet obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa tak długo, jak nie zostaną one zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny bądź nie zostaną zmienione lub uchylone. Stosowanie przepisów obejmuje zarówno stosowanie przepisów ustaw, jak i przepisów aktów wykonawczych, w tym rozporządzeń Rady Ministrów czy też rozporządzeń poszczególnych ministrów wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Organy administracji nie są bowiem uprawnione do kontroli i oceny zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, w szczególności nie mogą oceniać czy przepisy wykonawcze wydane zostały w ramach upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. Z tej przyczyny organy orzekające w niniejszej sprawie o obowiązku zwrotu przez skarżącego kosztów nauki w Wojskowej Akademii Technicznej nie mogły odmówić zastosowania przepisu powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez żołnierza zawodowego na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Tak więc istotnie organy orzekające w sprawie takich uprawnień nie posiadają, co nie znaczy, że stosownych uprawnień w tym zakresie nie posiadają sądy administracyjne. Skład orzekający w sprawie może wybrać drogę postępowania polegającą na samodzielnym działaniu, tj. powołując się na przepisy Konstytucji (art. 8 i art. 178 ust. 1) może odmówić zastosowania § 2 oraz ust. 2 i § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez żołnierza zawodowego na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki rozporządzenia, jeżeli stwierdzi, że przepis ten wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97 (ONSA 1998 Nr 2 poz. 39). Oczywiście działanie tego rodzaju może ograniczać się tylko do konkretnej sprawy i nie ma skutku właściwego orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego, które mogą dany akt prawny eliminować z obrotu prawnego. Odmowa zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny aktu prawnego jako wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wiąże organ administracji państwowej rozpoznający daną sprawę. Wynika to z art. 8 Konstytucji RP sformułowanego w sposób uniwersalny, a także z przepisów określających związanie organów oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Pogląd taki wyrażony został również w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt I OSK 305/05 z dnia 10 stycznia 2006 r., którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu kosztów nauki w Wojskowej Akademii Technicznej. Uzasadniając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie stwierdzenia przez Sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą nie może on uchylać się od zastosowania środków, mogących przywrócić stanu zgodnego z prawem, powołując się na to, że organ administracji nie ma uprawnień do badania i odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, wykraczającego poza upoważnienie ustawowe. Wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony we wskazanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 132, art. 145 § 1 ust. 1a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.