II SA/Wa 385/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił przyznania A.S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z powołanym w podstawie prawnej przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Organ wskazał, iż wymienione wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich, wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Ponadto stwierdził, że dochód rodziny wynosi średnio 4005,64 zł brutto, zaś wykazany średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1001,41 zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2014 r. wynosi 844.45 zł. Uznał zatem, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.S. podniosła, że pomimo przepracowania 20 lat, pozostała bez środków do życia. Wskazała, iż jest samotną matką z dorastającą córką na utrzymaniu, a do dochodów, jakie zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku, wzięto pod uwagę dochód jej schorowanej matki, osoby w podeszłym wieku, potrzebującym ciągłej opieki i leków. Ponadto uwzględniono też dochody syna, który po chorobie nowotworowej oraz po wypadku również wymaga szczególnej troski o zdrowie. Wnioskodawczyni stwierdziła też, że znaczną część dochodów rodziny pochłaniają leki, wizyty u lekarzy oraz niezbędna rehabilitacja i przejazdy na nią. Dlatego też nie można uznać, że dochody pozwalają na zaspokojenie niezbędnych, podstawowych potrzeb. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ponownie przytoczył treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz stwierdził, iż łączny miesięczny dochód czteroosobowej rodziny wynosi 3849,39 zł brutto. Na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 962,35 zł brutto, a więc nie został spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie została zdefiniowana w powołanej ustawie o emeryturach i rentach z FUS. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2014 r. wynosi 844,45 zł. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ wskazał, że przepis art. 83 ust.1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności w świetle orzecznictwa musi być dokonywana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek dochód rodziny wnioskodawczyni może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, to trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.S powtórzyła argumentacje wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto wskazała, iż w decyzji uwzględniono, oprócz dochodu matki, dochody syna, który wyprowadził się do narzeczonej i zakłada własną rodzinę, wzięto pod uwagę alimenty w kwocie 300 zł otrzymywane przez pełnoletnią córkę E., która ze skarżącą już nie mieszka i przeznacza je na własne utrzymanie. Skarżąca stwierdziła, że obecnie mieszka jedynie z matką. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna", określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust.1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia określone w powołanym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa emerytalna nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej wynikają następujące przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: a) bycie osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, b) niespełnienie wymagań do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności; c) niemożność podjęcia przez ubiegającego się o świadczenie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; d) brak niezbędnych środków otrzymania. Podkreślenia wymaga przy tym okoliczność, iż przesłanki zawarte w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Jednocześnie w myśl przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa", chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku związany jest z jednej strony granicami uznania administracyjnego wynikającymi z art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Musi wreszcie w sposób wyczerpując zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art. 107 § 3 Kpa. Istotą uznaniowych decyzji administracyjnych jest pozostawienie organowi uznania w zakresie ukształtowania lub nieukształtowania określonej sytuacji prawnej. Wobec odejścia od koncepcji "swobodnego uznania" w działaniu administracji publicznej, uznanie administracyjne oznacza wyłącznie wybór jednego ze sposobów działania przewidzianych w przepisach prawa. W związku z tym działanie organu polegające na kwalifikowaniu określonych sytuacji stanu faktycznego jako mieszczących się w pojęciu niedookreślonym nie jest objęte swobodnym uznaniem. Pojęcia niedookreślone pozwalają na tylko jedno rozwiązanie, nie stanowiąc podstawy do dyskrecjonalnych zachowań administracji. Wiążą się z tym istotne konsekwencje w sferze sądowej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, gdyż sąd administracyjny może w pełni ocenić stan faktyczny z punktu widzenia treści pojęcia niedookreślonego i zastąpić własną oceną ocenę dokonaną przez organ administracji publicznej. Podobnie ocenie sądu administracyjnego może podlegać zaistnienie warunków ustawowych przyznania prawa do świadczenia, ocena dowodów w sprawie oraz zapewnienie zainteresowanemu udziału w postępowaniu i przeprowadzeniu dowodów (zob. R. Babińska, Nabycie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych na podstawie decyzji rentowych, (w:) Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych, Lex). Podstawą odmowy przyznania skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest w niniejszej sprawie niespełnienie jednej z przesłanek koniecznych do jego przyznania, określonych w art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej, a mianowicie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "braku niezbędnych środków utrzymania" nie zostało zdefiniowane w ustawie emerytalnej, a zatem należy je oceniać porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Wówczas bowiem ocena sytuacji materialnej takiej osoby przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznane w trybie zwykłym, umożliwia ubezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie obiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 412/14, Lex nr 1476581). W orzecznictwie podkreśla się również, że kwestia niezbędnych środków otrzymania powinna być oceniana indywidualnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Wa 282/00, Lex nr 54534). Oznacza to, że oceniając przedmiotową przesłankę organ winien odnieść ją do okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy. W rozpoznawanej zaś sprawie Prezes ZUS stwierdził jedynie, ze dochód na jedną osobę w rodzinie skarżącej wynosi 962,35 zł brutto, a więc przekracza kwotę najniższej emerytury, która od 1 marca 2014 r. wynosi 844, 45 zł, a zatem przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie została spełniona. Z takim stwierdzeniem w kontekście przytoczonych poglądów doktryny oraz orzecznictwa, nie sposób się zgodzić. Jakkolwiek przepis art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania, tym niemniej nie może to oznaczać automatyzmu w stosowaniu kryterium wysokości najniższej emerytury jako kryterium kategorycznego i przesądzającego. Należy bowiem uwzględnić okoliczność, że skarżąca jest osoba ciężko chorą po przebytym krwotoku mózgowym do pnia mózgu oraz prawej półkuli móżdżku i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wymaga leczenia farmakologicznego oraz rehabilitacji, co wiąże się z ponoszeniem dodatkowych kosztów. Nie można przy tym uznać, że w/w koszty nie mieszczą się w pojęciu niezbędnych środków utrzymania, skoro przyjmowanie leków i rehabilitacja są konieczne do funkcjonowania skarżącej. Organ nie wyjaśnił także kwestii ewentualnych kosztów opieki osoby trzeciej nad skarżącą, nie ustalając, czy członkowie rodziny są w stanie taką opiekę zapewnić. W takiej sytuacji w ocenie Sądu doszło do naruszenia przez organ dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS powinien powyższe kwestie wyjaśnić i odnieść się do nich w podjętej decyzji. Nie ma natomiast znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji okoliczność poniesiona przez skarżącą dopiero w skardze, że obecnie mieszka jedynie z matką. Sąd ocenia bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na datę jej wydania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.