II SA/Wa 385/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska–Grońska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Agnieszka Góra–Błaszczykowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaopiniowania zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w L oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Gminy P. reprezentowanej przez Burmistrza na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki znak [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaopiniowania zamiaru przekształcenia szkoły. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miejska w P. (zwana dalej: Rada) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w L. (zwana dalej także: Szkoła) w Szkołę Podstawową w L. o strukturze klas I -III i oddział przedszkolny. Zgodnie z postanowieniami ww. uchwały uczniom klas IV-VIII tej szkoły zostanie zapewniona możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w P.. Wykonując powyższą uchwałę, Burmistrz P. (zwany dalej: Burmistrz), pismem z dnia [...] lutego 2019 r., wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej: Kurator, organ I instancji) o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] marca 2019 r. Kurator negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły. W wyniku złożonego zażalenia Minister Edukacji Narodowej (aktualnie Minister Edukacji i Nauki, zwany dalej: Minister, organ odwoławczy) postanowieniem znak [...] z dnia [...] maja 2019 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1769/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy P. (zwana dalej: skarżąca, Gmina), orzekł o uchyleniu zaskarżonego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę dotyczącą uchwały Rady Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w L. z końcem roku szkolnego 2018/2019, tj. z dniem [...] sierpnia 2019 r. – po wydanym w postępowaniu sądowoadministarcyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Kurator postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, zwana dalej: p.o.) orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zaopiniowania zamiaru przekształcenia Szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, że wyznaczony uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. termin przekształcenia Szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. upłynął, a Szkoła funkcjonuje w niezmienionej strukturze organizacyjnej. Zgodnie z art. 89 ust. 3 p.o. szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może być zlikwidowana (przekształcona) z końcem roku szkolnego wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Nie ma zatem w chwili obecnej możliwości likwidacji Szkoły z mocą wsteczną, tj. z końcem roku szkolnego 2018/2019. W tym stanie sprawy należy całą procedurę przekształcenia szkoły określoną w art. 89 p.o. powtórzyć i dokonać wszystkich czynności w nim przewidzianych. Zatem wydanie przez Kuratora w przedmiotowej sprawie opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły z końcem roku szkolnego 2018/2019 tj. z dniem 31 sierpnia 2019 r. stało się bezprzedmiotowe, wobec czego postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 §1 k.p.a. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydanemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 153 w związku z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), poprzez niewykonanie przez organ I instancji wytycznych wydanego w sprawie wyroku; 2. art. 153 w związku z art. 170 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji jest sprzeczne z dokonanym przez sąd administracyjny merytorycznym rozpatrzenie skargi; 3. art. 104 w związku z art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do rozstrzygnięcia. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem znak [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 pkt 1 i ust. 9 p.o., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister podał za organem I instancji, że jednym z elementów badanych przed wydaniem opinii jest termin likwidacji lub przekształcenia szkoły. W przedmiotowej sprawie termin został wyznaczony uchwałą Rady nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. na dzień 31 sierpnia 2019 r. W dniu wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia ww. termin przekształcenia już minął, a Szkoła funkcjonuje w niezmienionej strukturze organizacyjnej. Wskazał, że termin przekształcenia szkoły został ściśle określony przez ustawodawcę w art. 94 p.o. na dzień 31 sierpnia, a organ prowadzący zobowiązany jest wskazać w uchwale konkretną datę tej likwidacji czy przekształcenia doprecyzowując rok. Minister zaakceptował też stanowisko Kuratora, że Gmina powinna powtórzyć całą procedurę przekształcenia Szkoły, określoną w art. 89 p.o., i dokonać wszystkich czynności w nim przewidzianych, w tym wskazać przyszłą datę przekształcenia (likwidacji). Ostatecznie stwierdził, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy wydanie opinii w przedmiocie zamiaru (likwidacji) przekształcenia Szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W skardze na powołane wyżej postanowienie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie; 2. art. 153 w związku z art. 170 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie; 3. art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie; 4. art. 104 w związku z art. 8 ust. 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie; 5. art. 89 ust. 1 i ust. 3 p.o. przez jego błędną wykładnię; 6. art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., przez ich niezastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu podstawy prawnej i faktycznej w znacznej części rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż akceptacja stanowiska, zawartego w zaskarżonym postanowieniu, oznacza praktyczne wyłączenie skutecznej sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia w zakresie, w jakim strona mogłaby skorzystać z korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Wiele przepisów ustawowych zawiera terminy ograniczające możliwość uzyskania pewnych praw przez stronę. Czasem są to terminy krótsze od możliwości uzyskania rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji nie może zachodzić bezprzedmiotowość postępowania uzasadniana upływem terminu, w którym miała być dokonana czynność, której strona domagała się od organu. Gdyby strona w takiej sytuacji mogła jedynie wystąpić z kolejnym wnioskiem, dotyczącym następnego okresu, to w wypadku kolejnego negatywnego rozstrzygnięcia ponowne zaskarżenie i upływ czasu konieczny dla jego rozstrzygnięcia powodowałoby ponownie niemożliwość nabycia praw, i taka sytuacja powtarzałaby się. Skarżąca zauważyła, że zaskarżone postanowienie w sposób oczywisty stanowi naruszenie zasady związania, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., bowiem żadna z wytycznych wydanego w sprawie wyroku z dnia 18 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1769/19 nie została wykonana, wobec umorzenia postępowania. W konsekwencji, jeżeli skarżąca powtórnie podejmie uchwałę w sprawie likwidacji bądź przekształcenia szkół, organ I instancji może wydać powtórnie opinię odmowną. Umarzając postępowanie w niniejszej sprawie, organ nie jest już tak ściśle związany rozstrzygnięciem, w tym zaleceniem sądu administracyjnego. Wskazała dalej, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany został w dniu 18 listopada 2019 r., a więc już po upływie określonego w uchwale terminu reorganizacji szkoły. Zasada związania jest w orzecznictwie rozumiana szeroko, co oznacza, iż organ nie może podejmować, że po uchyleniu jego aktu wyrokiem sądu administracyjnego, postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest sprzeczne z dokonanym przez sąd administracyjny merytorycznym rozpatrzeniu skargi w 2020 r. Skarżąca podała, że w orzecznictwie uważa się, iż upływ terminu do dokonania czynności w trakcie rozpoznawania środków zaskarżenie nie powoduje bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia. Interes strony, zgodnie z art. 8 ust. 2 k.p.a. wynika przede wszystkim z zasady pewności prawa. Podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest stan taki, jaki powinien był zaistnieć, gdyby organ prawidłowo rozpatrzył sprawę we właściwym terminie. Kontroli podlega prawidłowość aktu (zaskarżonego postanowienia) w całokształcie okoliczności wynikających z uchwały o reorganizacji szkoły. Interes strony w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie opinii wyraża się, w szczególności, w oczekiwaniu ponownego rozstrzygnięcie (opinii) o podobnej treści, jeśli stan faktyczny się nie zmieni. Dlatego skarżąca ma prawo uzyskać rozstrzygnięcie, którego treścią jest ustalenie, jaka opinia powinna być wydana wobec zamiaru reorganizacji szkoły w 2019 r., niezależnie od tego, czy reorganizacja na podstawie uchwały w 2019 r. jest możliwa, i czy wymaga podjęcia odpowiednich czynności aktualizacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, ingerencji organu administracyjnego, poprzez wydanie decyzji administracyjnej,. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W ocenie Sądu, trafna jest ocena orzekających w sprawie organów, że w sprawie spełniona została opisana wyżej ustawowa przesłanka umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość ta wynikała z faktu, że w dacie orzekania zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nieaktualna była uchwała o zamiarze przekształcenia Szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. Określenie w uchwale terminu, w jakim zamierzone jest przekształcenie szkoły, stanowi jeden z elementów stosunku materialnoprawnego. Z powodu upływu tego terminu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W stanie faktycznym sprawy istniejącym podczas wydawania zaskarżonych postanowień, skoro bezprzedmiotowe było wydanie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r., to należało wydać rozstrzygnięcie na podstawie art.105 § k.p.a. Zdaniem Sądu nieuprawniony jest także zarzut naruszenia przepisu art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Według pierwszego z powołanych przepisów, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 170 p.p.s.a. określa natomiast, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie przyjmuje się, że związanie organu wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por.: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FSK 2121/13, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w sytuacji zmiany stanu faktycznego sprawy, dopuszczalne jest odstąpienie od zasady związania oceną prawną. Ponadto z treści wydanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć nie wynika, by organy zakwestionowały ocenę prawną i wskazania zawarte w (poprzednio wydanym) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrażona w uzasadnieniu ww. wyroku ocena prawna dotyczyła merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w stanie faktycznym, jaki istniał w czasie, gdy organy wydawały postanowienia, które Sąd wówczas kontrolował. W niniejszej sprawie organy oceniły natomiast, że wobec upływu czasu (przekształcenie Szkoły miało nastąpić z dniem 31 sierpnia 2019 r.), brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy i Gminna winna powtórzyć całą procedurę. Z przyczyn opisanych wyżej niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 i 3 p.o. W kontekście przedstawionych wyżej rozważań, za nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 104 w związku z art. 8 ust. 2 k.p.a. Zdaniem Sądu wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia są prawidłowe, zostały uzasadnione w sposób należyty poprzez opisanie okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz przyczyn, z powodu których organ nie mógł wydać w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.