II SA/Wa 387/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Waldemar Śledzik Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi I. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób oczekujących na lokal socjalny 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje, ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem [...], wydaną na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 Statutu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 32, poz. 453 ze zm.), w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 132, poz. 3937), postanowił (w § 1 uchwały) zmienić uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta Stołecznego Warszawy poprzez skreślenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2011 (lista IIa - lokale socjalne) I. J., zamieszkałego w lokalu nr [...] przy ulicy [...]. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Skarżący uchwałą z dnia [...] września 2009 r. nr [...] został zakwalifikowany przez Zarząd Dzielnicy [...] do umieszczenia go na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu socjalnego. Wymieniony był wówczas osobą bezdomną, korzystał z pomocy mieszkaniowej znajomych. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w związku z ubieganiem się przez I. J. o przyspieszenie realizacji wniosku, ustalono, że wymieniony zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w [...], którego właścicielem jest jego siostra. Przedmiotowy lokal składa się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni mieszkalnej 27,72 m2 i powierzchni użytkowej 38,06 m2. W lokalu tym zamieszkują 4 osoby, zatem powierzchnia mieszkalna na jedną osobę wynosi 6,93 m2. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone między innymi poprzez spisanie protokołu z przesłuchania skarżącego, wywiad z Ośrodka Pomocy Społecznej oraz przeprowadzenie przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych wizji w tym lokalu. Zgodnie z § 12 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy z późniejszymi zmianami, umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, zgodnie z którym lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, w dniu 18 października 2011 r. Komisja Mieszkaniowa zweryfikowała pozytywną opinię, z uwagi na brak zagęszczenia poniżej 6 m2 na osobę w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, a następnie Zarząd Dzielnicy [...] [...] podjął uchwałę nr [...] o skreśleniu skarżącego z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Zainteresowanego pismem z dnia 15 listopada 2011 r. poinformowano o treści podjętej uchwały i przyczynie skreślenia z listy oczekujących na przydział lokalu z zasobu gminnego. Uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez I. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o przywrócenie skarżącego na pozycję [...] listy osób oczekujących na lokal socjalny, zainteresowany podniósł, iż bezzasadnie został skreślony z listy oczekujących. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Zarząd Dzielnicy [...], podejmując zaskarżoną uchwałę, nie wziął pod uwagę, iż w lokalu nr [...] przy ulicy [...] skarżący mieszka jedynie okazjonalnie, od czasu do czasu, podczas gdy na stałe zamieszkuje w kontenerze na działce u znajomych. Tym samym spełnia on warunki z § 12 uchwały Rady m. st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, który stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i zamieszkuje w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, Zarząd Dzielnicy nie dołożył należytej staranności w celu zbadania jego sytuacji życiowej. Zarząd w swojej decyzji oparł się na protokołach z przesłuchania strony - świadka z dnia 9 września 2011 r., opinii Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 17 czerwca 2011 r., notatki służbowej z wizji pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych z dnia 16 września 2011 r. Z wymienionych dokumentów natomiast jasno wynika, iż skarżący nie zamieszkuję na stałe u siostry, a jedynie okresowo, z grzeczności. Siostra pozwala skarżącemu jedynie przebywać w mieszkaniu, celem umycia się, trzymania części rzeczy i przeprowadzania rozmów z pracownikami pomocy socjalnej. Skarżący podkreślił, iż o lokal socjalny stara się od 2003 r. W lipcu 2009 r. siostra wyrzuciła go wraz z synem z mieszkania, wymieniając zamki i nie pozwalając zabrać rzeczy. Od tego czasu skarżący zamieszkiwał w kontenerze na działce, a jego syn, którego skarżący jest jedynym opiekunem, zamieszkiwał wraz z nim u znajomej [...], która zgodziła się przyjąć go do siebie w zimowych miesiącach. W czerwcu 2011 r. siostra na prośbę skarżącego tymczasowo udostępniła pokój, lecz wyłącznie dzięki zapewnieniom z Wydziału Lokalowego Urzędu Gminy, że skarżący jest już [...] na liście i oczekiwanie na lokal socjalny nie potrwa długo. Po skreśleniu skarżącego z listy oczekujących, siostra ponownie wyrzuciła skarżącego z synem z mieszkania. Prawdziwość tych twierdzeń potwierdzają zarówno sąsiedzi siostry (oświadczenia w załączeniu do skargi), jak i kurator sądowy, który został ustanowiony skarżącemu po tym, jak siostra wyrzuciła go z mieszkania po raz pierwszy w 2009 r., kiedy to, próbując odebrać rzeczy swoje i dziecka, skarżący zniszczył drzwi do lokalu. Skarżący dodał także, iż nie uczestniczy w programie wychodzenia z bezdomności jedynie z obawy przed odebraniem mu praw rodzicielskich do syna, z którym jest bardzo związany. Jest osobą rozwiedzioną, samotnie wychowuje szesnastoletniego syna. Matka dziecka została pozbawiona władzy rodzicielskiej. Ponieważ skarżący jest poważnie chory, utrzymuje się ze świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 500 zł oraz zasiłku rodzinnego w wysokości 91 zł. Korzysta z pomocy Opieki Społecznej. To ze względu na dobro syna, który za dwa lata osiągnie pełnoletniość i również stanie się bezdomny, lokal socjalny jest skarżącemu niezbędny. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270), kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym, oceniając legalność zaskarżonej uchwały Zarządu [...], Sąd ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa, obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Skarga I. J. zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w składzie 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, przesądził, iż uchwała Zarządu Dzielnicy m. st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądowej na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono jednoznacznie, że uchwała Zarządu Dzielnicy, o jakiej mowa, nie kreuje stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem zadań gminy w stosunku do mienia publicznego i jako taka ma charakter administracyjnoprawny. Za takim publicznoprawnym charakterem działania Zarządu Dzielnicy w tych sprawach przemawia ponadto okoliczność, że prawo zaskarżenia takiej uchwały stanowi jedną z prawnych form urzeczywistniania zasady praworządności i spełnia wymagania demokratycznego państwa prawnego, gwarantując ochronę prawną osobom ubiegającym się o najem lokalu. Także skreślenie przez organ gminy osoby z listy osób uprawnionych do zachowania umowy najmu lokalu mieszkalnego, w tym socjalnego, wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – patrz postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10. W kwestii odnoszącej się do obowiązku stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego przy kwalifikowaniu do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu jest poza sporem, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie takiej listy nie mają zastosowania przepisy k.p.a., dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określa działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej – patrz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09 (publik. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie oznacza to jednak, iż podstawowe standardy określone zasadami k.p.a., w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie maja zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego stanowi § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Mazow. Nr 132, poz. 3937), podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołany przepis wskazuje, iż umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. W świetle § 4 powołanej uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) u których w gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Mając na uwadze treść art. 6 – 9 k.p.a. oraz powyższe kryteria, uprawniające do wynajmowania lokalu mieszkalnego z zasobu m. st. Warszawy, należy dojść do wniosku, iż podjęcie rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnienia do uzyskania lokalu socjalnego poprzez skreślenie z listy oczekujących na przydział powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i wnikliwą analizą zgromadzonego materiału dowodowego. Tych zaś (podstawowych standardów procesowych) w niniejszej sprawie nie zachowano, choć podjęcie uchwały o tak daleko idących dla strony skutkach prawnych wymagało szczególnej dbałości o wszechstronne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Organ oparł swe rozstrzygnięcie na trzech wskazanych w skardze dokumentach. W notatce pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...] z dnia 16 września 2011 r. ujawniono, iż w dniu wizyty w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] skarżącego nie zastano, albowiem przebywał on na działce. Siostra wymienionego [...] oświadczyła, iż cyt. "... brat jej w lokalu tym przebywa od ok. 7 lat z dłuższymi przerwami, po awanturach, do których dochodzi pomiędzy nimi, wyprowadza się i z tego co wie to mieszka większość czasu na działce pod Warszawą lub u kogoś w Śródmieściu. Ostatnio jest u niej albo na działce (...), jej brat część swoich rzeczy ma w tym lokalu, część chyba na działce". Do protokołu przesłuchania strony - świadka z dnia 9 września 2011 r. skarżący zeznał, iż w mieszkaniu siostry zamieszkuje, mieszka od 2 miesięcy. W piśmie Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia 17 czerwca 211 r. zawarto informację, iż sytuacja mieszkaniowa skarżącego jest trudna, albowiem skarżący wraz z synem mieszka w lokalu siostry grzecznościowo. Z tych względów Ośrodek Pomocy Społecznej popiera wniosek skarżącego o przydział lokalu z zasobów Urzędu Dzielnicy [...]. Analiza powyższego materiału dowodowego, wbrew stanowisku organu, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy skarżący wraz z synem zamieszkuje w lokalu mieszkalnym siostry za jej zgodą (zgodnie z przesłanką wymienioną w § 4 pkt 1 ww. uchwały). Powyżej wskazane stwierdzenia "przebywa", "mieszka większość czasu na działce", "mieszka grzecznościowo" wskazują na tymczasowy, doraźny sposób zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały nie wyjaśniono przede wszystkim, czy [...] wyraziła zgodę na stałe zamieszkiwanie jej brata i bratanka w swym mieszkaniu. Przedmiotowe ustalenie ma w sprawie fundamentalny charakter ze względu na konflikt powstały miedzy skarżącym a jego siostrą, co potwierdza choćby wyrok nakazowy Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...], uznający skarżącego za winnego zniszczenia mienia [...] oraz kierowania gróźb karalnych pod adresem swej siostry. Ponadto nie dokonano wizji lojalnej i wywiadu środowiskowego na terenie ogródków działkowych, gdzie skarżący przebywał w dniu wizytacji i nie zbadano, czy w istocie w tym miejscu nie koncentruje się większość jego czasu, a w mieszkaniu siostry korzysta jedynie z urządzeń sanitarnych i okazjonalnego noclegu. Na tę okoliczność nie przeprowadzono jakichkolwiek ustaleń. Wobec niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie można uznać, iż skarżący nie spełnia przesłanek określonych w § 4 pkt 1 i 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a tylko takie stwierdzenie uzasadniałoby podjęcie zaskarżonej uchwały. W kontekście argumentacji przedstawionej w skardze, na niniejszą sprawę należy spojrzeć także przez pryzmat wartości konstytucyjnych. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Sytuacja skarżącego, jako osoby niepełnosprawnej, odpowiedzialnej za przyszłość swego syna, bez stałych dochodów i wymiernej pomocy najbliższej rodziny, dążącej do zabezpieczenia dziecku podstawowych środków bytowych, wymaga szczególnego zrozumienia ze strony władz samorządowych. Zatem podstawy do skreślenia skarżącego z listy oczekujących na przydział lokalu socjalnego nie można opierać na przypuszczeniach lub niepełnych informacjach, gdyż takie postępowanie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O przyznaniu radcy prawnemu z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).