II SA/Wa 3879/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę L. M. złożył skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Pismem z dnia [...] października 2021 r. L. M. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wystawienie dokumentu potwierdzającego wykonywanie zadań, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611) za lata 2004 - 2020. W treści wniosku Pan L. M. wskazał, że prowadził czynność operacyjno-rozpoznawcze co najmniej 6 razy w ciągu roku w Wydziale [...] w pionie [...], a od roku 2006.05.[...] do 2020.10.[...] i pełnił służbę w komórkach pionu [...] i podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności [...] albo [...] w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Ze względu na tematykę zawartą w niniejszym opisie skarżący wskazał, że jest zmuszony ograniczyć się do potraktowania jej w sposób ogólny pomijając szczegóły, a w treści wniosku powołał się na bezpośrednich przełożonych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem Zespołu ds. [...] w Izbie Administracji Skarbowej w [...] oraz analizie wszystkich posiadanych dokumentów, przebiegu i warunków pełnienia służby wnioskodawcy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał nie uprawnia do potwierdzenia wykonywania przez L. M. zadań spełniających kryteria określone w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur. W związku z powyższym organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 29 lipca 2021 r. Pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. L. M. wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na ww. postanowienie. Zażalenie zostało wniesione w terminie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: - błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, które miały wpływ na treść orzeczenia; - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na treść orzeczenia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], przy piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r., przekazał zażalenie do rozpatrzenia przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych przez skarżącego, treści, dotyczących podejmowania przez niego czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w formie zaświadczenia. Brak jest bowiem danych stwierdzających podejmowanie czynności określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Organ odwoławczy podziela pogląd organu I instancji, że sam fakt pełnienia służby polegającej na podejmowaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych nie uzasadnia uznania, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Z samego faktu pełnienia służby przy realizowaniu określonych zadań nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie jej pełnienia, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy odróżnić pełnienie służby w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia od pełnienia służby w warunkach powszechnych, wykonywanych w warunkach wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Istotne jest, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2017-01-31, sygn. akt I OSK 3462/15). Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienny trud służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Zagrożenie musi mieć zatem postać kwalifikowaną, tzn. być wyższe niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku służbowym, W toku postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Podjęte czynności nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Organ stwierdził, że również wniosek L. M. nie zawierał informacji o podejmowaniu konkretnych czynności czy też udziale w konkretnych zdarzeniach, akcjach w których udział niósł za sobą ryzyko zagrożenia utraty zdrowia lub życia dla ich uczestników. Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. L. M. przedstawił dodatkową dokumentację w sprawie. Skarżący wskazał na rodzaj podejmowanych czynności skutkujących ujawnieniami, jak również na brak możliwości udokumentowania powyższego ze względu na znaczny upływ czasu i brak samych dokumentów. Opis zadań wskazywał na rodzaj prowadzonych działań, udział w określonych czynnościach skutkujących bądź nie ujawnieniami, a także uczestnictwo w szeregu działań we współpracy z funkcjonariuszami innych służb. Skarżący pismem z dnia 23 lutego 2021 r. przedstawił wykaz zadań podejmowanych w terenie w latach 2004- 2020. W ocenie organu treść przedstawionego materiału dowodowego nie wskazuje, iż czynności podejmowane przez niego, a także opisane zdarzenia miały miejsce ze szczególnym zagrożeniem zdrowia i życia funkcjonariusza. W toku postępowania dokonano wszechstronnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach osobowych Skarżącego, w tym m.in. zakresów obowiązków oraz pozostałej dokumentacji kadrowej. Przeprowadzona analiza wskazanej dokumentacji nie pozwoliła jednakże na potwierdzenie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy. Brak jest w niej bowiem zapisów o treści i brzmieniu określających nie tylko podejmowane czynności ale i czy warunki, w jakich one były realizowane, potwierdzają szczególne zagrożenie zdrowia i życia. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w celu potwierdzenia realizowania przez L. M. wskazywanych przez niego czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zwrócił się również do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z prośbą o poddanie analizie wniosku i zajęcie stanowiska w sprawie. Weryfikacja wniosku L. M. nie potwierdziła wykonywania przez wymienionego czynności, które wskazywałyby na realne zagrożenie życia bądź zdrowia funkcjonariusza. Zgromadzony materiał, oprócz potwierdzeń przełożonych i współpracowników skarżącego, nie zawierał informacji o podejmowaniu przez skarżącego, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. L. M. złożył skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skarżący zarzucał: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez skarżącego zadań służbowych wskazanych w § 15 ust. 2 pkt 3, Ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, agencji bezpieczeństwa wewnętrznego, agencji wywiadu, służby kontrwywiadu wojskowego, służby wywiadu wojskowego, centralnego biura antykorupcyjnego, straży granicznej, straży marszałkowskiej, służby ochrony państwa, państwowej straży pożarnej, służby celno-skarbowej i służby więziennej oraz ich rodzin, z dnia 18 lutego 1994 roku (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zmianami) w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy policji, agencji bezpieczeństwa wewnętrznego, agencji wywiadu, służby kontrwywiadu wojskowego, służby wywiadu wojskowego, centralnego biura antykorupcyjnego, straży granicznej, biura ochrony rządu, służby ochrony państwa, państwowej straży pożarnej, służby celnej, służby celno-skarbowej i służby więziennej, z dnia 04 maja 2005 roku (Dz. U. Nr 86, poz. 7.34 ze zmianami), w sytuacji faktycznego wykonywania obowiązków służbowych w latach 2002 - 2020 , które w sposób realny, rzeczywisty, obiektywny i konkretny zagrażały życiu i zdrowiu L. M., 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 218 § 1 k.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez skarżącego zadań służbowych wskazanych w § 15 ust. 2 pkt 3, Ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, agencji bezpieczeństwa wewnętrznego, agencji wywiadu, służby kontrwywiadu wojskowego, służby wywiadu wojskowego, centralnego biura antykorupcyjnego, straży granicznej, straży marszałkowskiej, służby ochrony państwa, państwowej straży pożarnej, służby celno-skarbowej i służby więziennej oraz ich rodzin, z dnia 18 lutego 1994 roku (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zmianami), pomimo posiadania dokumentów potwierdzających wykonywanie przez L. M. w latach 2002 - 2020, obowiązków służbowych, które w sposób realny, rzeczywisty, obiektywny i konkretny zagrażały życiu i zdrowiu skarżącego; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez skarżącego zadań służbowych wskazanych w § 15 ust. 2 pkt 3, Ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, agencji bezpieczeństwa wewnętrznego, agencji wywiadu, służby kontrwywiadu wojskowego, służby wywiadu wojskowego, centralnego biura antykorupcyjnego, straży granicznej, straży marszałkowskiej, służby ochrony państwa, państwowej straży pożarnej, służby celno-skarbowej i służby więziennej oraz ich rodzin, z dnia 18 lutego 1994 roku (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zmianami), pomimo nieprzeprowadzenia w sposób pełny i właściwy postępowania wyjaśniającego dotyczącego wykonywania przez L. M. w latach 2002 - 2020, obowiązków służbowych, które w sposób realny, rzeczywisty, obiektywny i konkretny zagrażały życiu i zdrowiu skarżącego. Skarżący wskazywał, iż dla potwierdzenia ww. okoliczności, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., konieczne było skorzystanie przez organ z ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W ocenie skarżącego, kodeks postępowania administracyjnego nie określa nie tylko zakresu danych, ale również daty oraz sposobu ich zebrania przez organ. Zatem chodzi o wszelkie dane zebrane przed wydaniem przez organ postanowienia dotyczącego sporządzenia zaświadczenia. Nadto, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie czynności sprawdzające. Podkreślał, iż żaden obowiązujący przepis nie nakazuje, aby organ wydający żądane zaświadczenie, musiał ustalać szczegółowo daty konkretnych czynności oraz udział w konkretnych zdarzeniach i akcjach, które niosły za sobą ryzyko zagrożenia utraty zdrowia lub życia. Natomiast organ jest zobowiązany do wydania zaświadczenia, w sytuacji spełnienia wymogów określonych w § 15 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz § 4 ust 1 rozporządzenia. Z powyższego należy wnioskować, iż przedmiotem ustaleń organu winny być wszelkie dokumenty zawierające dane potwierdzające rodzaj, czas i zakres służby pełnionej przez skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających życiu, na podstawie całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. Nie może bowiem być tak, iż z uwagi na nieprowadzenie przez ograny nadzorujące służbę skarżącego szczegółowych rejestrów zdarzeń, czynności i akcji, odwołujący traci prawo uzyskania żądanego zaświadczenia, pomimo oczywistego spełnienia wszelkich kryteriów wymaganych ustawą i rozporządzeniem. Natomiast w służbie skarżącego nie było przewidzianej procedury dotyczącej szczegółowego prowadzenia ewidencji wszelkich czynności, które miałyby być podstawą do wydania zaświadczenia będąca podstawą do nabycia uprawnień emerytalnych przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy i § 4 ust. 1 rozporządzenia. Powyższe wynikało również z faktu, iż wszelkie czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze wykonywane przez skarżącego, były tajne i niejawne. Skoro zatem organ rozpoznający wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, nie odnalazł w ewidencjach i rejestrach, poszukiwanych szczegółowych danych opisujących zakres oraz daty podejmowanych czynności pełnionych przez skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, to winien uwzględnić inne dokumenty potwierdzające wymienione okoliczności. Tymczasem organ pominął znajdujące się w aktach: 1. pismo insp. T. W., Zastępcy Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], z dnia [...].11.2020 roku, 2. pismo [...] A. B. z Wydziału [...] [...] Urząd Celno - Skarbowy w [...], z dnia [...].11.2020 roku, 3. pismo V. S. – [...] ds. [...] [...]UCS w [...], z dnia [...].02.2021 roku, 4. pismo [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...], z dnia [...].02.2021 roku, 5. pismo skarżącego z dnia [...].02.2021 roku, wraz z załącznikami, Wszystkie wymienione dokumenty potwierdziły wykonywanie przez skarżącego, służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący podnosił, iż czynności służbowe nie były rutynowymi, niejako wynikającymi z zakresu jego obowiązków. Czynności służbowe podejmowane przez skarżącego były realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretnie zagrażały jego życiu i zdrowiu. Dodatkowo organy rozpoznające wniosek oraz zażalenie skarżącego, zignorowały znajdujący się w aktach osobowych dokument dotyczący zagrożeń występujących na stanowiskach służbowych zajmowanych przez L. M. z dnia [...].03.2021 roku, w którym wskazano, iż cyt.: "w trakcie wykonywania zadań służbowych narażony był na uciążliwości wynikające z ... w kontakcie z petentami oraz różnymi grupami przestępczymi (związane było to między innymi z wejściami siłowymi do pomieszczeń [...], w trakcie ujawniania [...])." O charakterze zadań służbowych skarżącego świadczy również inny dokument będący w gestii organu, tj.: skierowanie na badania lekarskie okresowe z dnia [...].02.2020 roku, w którym w punkcie V określającym inne czynniki zaznaczono narażenie życia. Skarżący podkreśla, iż oba dokumenty potwierdzały spełnienie przesłanek nabycia przez skarżącego uprawnień emerytalnych przewidzianych wart. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy i § 4 ust. 1 rozporządzenia. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga rozpoznawana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85). Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę. Zatem organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08); Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Ponieważ skarżący oczekuje wydania zaświadczenia potwierdzającego, że spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia należy zważyć, że w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej. Z powołanych przepisów k.p.a. wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter, zaś postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany. Wydane zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie aktem woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co za tym idzie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1426/16, z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 950/16 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, DIAS przed wydaniem postanowienia, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Organ pierwszej instancji dokonał kwerendy akt osobowych skarżącego, dochodząc do prawidłowego wniosku, że na podstawie dokumentacji przebiegu służby zgromadzonej w aktach osobowych, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie życia i zdrowia w spornym okresie. Jak wynika z akt sprawy L. M. we wniosku z dnia [...] października 2020 r. wskazał: - komórki organizacyjne, w których pełnił służbę w latach 2004- 2020; - w sposób ogólny, z pominięciem szczegółów zakresów wykonywanych zadań służbowych realizowanych w powyższym okresie, jednakże bez szczegółowego opisu zdarzeń, które miałby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu oraz bez liczbowego ujęcia wymiaru czynności, do czego obligują przepisy o których mowa powyżej; - swoich bezpośrednich przełożonych w powyższym okresie, jako osoby mogące potwierdzić podejmowanie przez w.wym. czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze w warunkach wyjątkowo zagrażających życiu i zdrowiu. Organ przy tym słusznie konkluduje, iż wniosek L. M. nie zawierał informacji o podejmowaniu konkretnych czynności czy też udziale w konkretnych zdarzeniach, akcjach w których udział niósł za sobą ryzyko zagrożenia utraty zdrowia lub życia dla ich uczestników. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. L. M. przedstawił dodatkową dokumentację w sprawie, do której organ się odniósł. W wyżej wymienionym piśmie wskazano na rodzaj podejmowanych czynności skutkujących ujawnieniami, jak również na brak możliwości udokumentowania powyższego ze względu na znaczny upływ czasu i brak samych dokumentów. Opis zadań wskazywał na rodzaj prowadzonych działań, udział w określonych czynnościach skutkujących bądź nie ujawnieniami, a także uczestnictwo w szeregu działań we współpracy z funkcjonariuszami innych służb. Kolejno, pismem z dnia 23 lutego 2021 r. L. M. przedstawił wykaz zadań podejmowanych w terenie w latach 2004- 2020r. Należy podzielić stanowisko organu, iż treść przedstawionego materiału dowodowego w żaden sposób nie wskazywała, iż czynności podejmowane przez skarżącego, a także opisane zdarzenia miały miejsce ze szczególnym zagrożeniem zdrowia i życia funkcjonariusza. Kolejno, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w celu potwierdzenia realizowania przez L. M. w/wym. czynności, zwrócił się również do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z prośbą o poddanie analizie wniosku w/wym. i zajęcie stanowiska w sprawie. Weryfikacja samego wniosku L. M. oraz dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie potwierdziła wykonywania przez wymienionego czynności, które wskazywałyby na realne zagrożenie życia bądź zdrowia funkcjonariusza. Zgromadzony materiał dowodowy, oprócz potwierdzeń przełożonych/współpracowników L.M. nie zawierał informacji o podejmowaniu przez wymienionego, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Zaświadczenie, jak już wywiedziono, musi bazować na posiadanych przez organ dokumentach. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Niedopuszczalne jest więc na przykład w oparciu o zeznania świadków "tworzenie" w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nowych dokumentów mających stać się podstawą zadośćuczynienia żądaniu strony. Zeznania mogą co najwyżej dotyczyć zweryfikowania, czy istnieje, czy nie dokumentacja potwierdzająca wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ocena, czy nawet przekonanie w kwestii podejmowania czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie mogą więc stanowić podstawy urzędowego potwierdzenia faktu pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Mogą być natomiast brane pod uwagę w postępowaniu dowodowym w sprawie o podwyższenie emerytury prowadzonym przez właściwy organ emerytalny oraz przez sąd powszechny rozpoznający odwołanie od decyzji organu emerytalnego. Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia Szefa KAS z dnia [...] września 2021 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Uzasadnienia obu postanowień organu odpowiadają prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.