II SA/Wa 391/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego [...] kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). S. B. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy, uzasadniając wniosek krótkotrwałością służby w okresie poprzedzającym 30 lipca 1990 r. oraz przebiegiem służby pełnionej w demokratycznej Polsce. Skarżący we wniosku podał, że do Służby Bezpieczeństwa został przeniesiony w 1987 r., gdzie zajmował się zabezpieczeniem operacyjnym przez niespełna 2 lata. Po pozytywnej weryfikacji w 1990 roku kontynuował służbę w Wydziale Ruchu Drogowego Policji. Poinformował również o swoich problemach zdrowotnych i finansowych, z którymi zmaga się w związku z obniżeniem mu świadczeń emerytalno- rentowych. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 tej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby danego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów, regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdził, że służba S. B. na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez okres 2 lat i 1 miesiąca, całkowity okres służby wynosi 33 lata, 3 miesiące i 16 dni. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym- długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym- stosunku długości tego okresu do całego okresu służby- nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ podkreślił też, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Brak jest jednakże dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Nadto wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, charakter pełnionej służby i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby w przypadku skarżącego zachodził tzw. szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień, wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania wobec wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art.15c, art.22a i art.24 a ustawy zaopatrzeniowej. S.B. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych jego przypadku oraz naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął swoje zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, i na tej podstawie wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W myśl art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń, przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy, ma charakter uznaniowy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, przepis art. 8a ust. 1 ustawy określa trzy przesłanki wyłączenia zastosowania przepisów w nim wymienionych, które muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i samo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie są wystarczające do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Organ może skorzystać z tej możliwości jedynie w szczególnie uzasadnionych (a więc wyjątkowych) przypadkach. Ustawodawca nie zdefiniował użytych w przepisie pojęć, w szczególności co oznacza służba "krótkotrwała" i kiedy, w jakich okolicznościach zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na zastosowanie wyłączenia na podstawie tego przepisu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Po pierwsze, organ nie uzasadnił należycie tj. wyczerpująco i przekonująco, dlaczego przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie jest służbą krótkotrwałą. S.B. na rzecz totalitarnego państwa służył zaledwie 2 lata i 1 miesiąc, czyli 25 miesięcy, co w porównywaniu z całkowitym okresem służby, wynoszącym 33 lata, 3 miesiące i 16 dni stanowi zaledwie 6% służby. Zarówno zatem w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, nie można uznać tego okresu za nie będący krótkotrwałym. Jeżeli jednak organ twierdzi inaczej, powinien to- jak już wyżej zaznaczono- wyczerpująco i przekonująco uzasadnić, a nie poprzestawać na stwierdzeniu, że "okres ten nie może być oceniony za krótkotrwały" Niejako na marginesie Sąd zauważa, że w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej chodzi o rzetelne wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot : "w szczególności"). Oznacza to, że narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie tylko narażanie zdrowia i życia. W konkluzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ nie zawiera dostatecznego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 i 205 p.p.s.a.