II SA/Wa 393/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę U Z A S D N I E N I E W.S. wniósł skargę na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 17 maja 2006 r. W.S. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM, o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego usytuowanego w W. przy ul. [...] m. [...]. Wyjaśnił, że jego ojciec B.S., który był głównym najemcą tego lokalu, zmarł [...] stycznia 2006 r. Podał również, że jest zameldowany w powyższym lokalu na pobyt stały od dnia [...] maja 2005 r. W dniu 23 czerwca 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. powiadomił W.S. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania we wskazanym wyżej lokalu. W dniu 21 września 2007 r. strona oświadczyła do protokołu, sporządzonego przez pracownika Oddziału Regionalnego WAM w W., że wnosi o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r., Nr 41, poz. 398 ze zm.). W sprawie tej organ ustalił, że lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. [...] w W. został przydzielony na rzecz B.S. (ojca strony) na podstawie imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] z dnia [...] lipca 1961 r. Lokal składa się z 2 pokoi i kuchni i obejmuje 52,56 m2 powierzchni użytkowej, w tym mieszkalnej 35,46 m2. Przy ustalaniu należnej powierzchni uwzględniono żonę i dwoje dzieci. B.S. zmarł [...] stycznia 2006 r. W lokalu przy ul. [...] w W. pozostał bez tytułu prawnego syn W.S., który zameldował się w tym lokalu [...] maja 2005 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. odmówił wydania W.S. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w budynku przy ul. [...] w W. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Prezes WAM decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że została ona wydana bez uzyskania wymaganej opinii Ministra Obrony Narodowej. Rozpatrując ponownie wniosek W.S., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. pismem z dnia 2 lipca 2008 r. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie opinii, zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Minister Obrony Narodowej nie wyraził zgody na wydanie W.S. decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Od postanowienia tego W.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 151/09 odrzucił skargę na wskazane wyżej postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 29 oraz art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz W.S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z dniem 1 lipca 2010 r. uległy zmianie przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dokonane ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Zgodnie jednak z art. 18 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy najmu, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że rozpatrując niniejszą sprawę należało wziąć przede wszystkim pod uwagę fakt, iż na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r.) ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej. Wyjaśnił, iż adresatem decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winny być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych oraz swoistej opieki organów WAM. Organ uznał, iż sytuacja, w jakiej znalazła się strona, nie należy do wyjątkowych. Wskazał, że W.S. zamieszkał w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., po rozstaniu z żoną, jeszcze za życia swojego ojca. Wskazał, że z wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że jego ojciec po pobycie w szpitalu w listopadzie 2005 r. przeniósł się do córki w O., gdzie miał stałą opiekę i tam zmarł. W.S. nadal zamieszkuje w przedmiotowym lokalu i nie posiada innego lokalu mieszkalnego. Nie jest osobą rozwiedzioną, pozostaje w separacji z żoną, a sprawa rozwodowa jest w toku. Wnioskodawca od 1 lipca 1995 r. zatrudniony jest w Banku [...] S.A. w W. na stanowisku [...], na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony. Średnie wynagrodzenie brutto z ostatnich 6 miesięcy wynosi [...] zł - netto [...] zł. Wynagrodzenie nie jest obciążone z tytułu wyroków sądowych lub innych tytułów. Organ podał również, że W.S. w piśmie z dnia 6 lipca 2010 r. podniósł, iż jego dochody od 1,5 roku się zmniejszyły, natomiast wzrosły wydatki i zobowiązania. Płaci alimenty w wysokości [...] zł zgodnie z postanowieniem Sądu z dnia 11 stycznia 2010 r., a ze względu na stan zdrowia leczy się "[...]". Wydatki na leki wynoszą miesięcznie [...] zł. Organ zauważył przy tym, że dołączone do akt dokumenty nie potwierdzają, aby strona pozostawała pod stałą opieką lekarzy specjalistów. Są to jednorazowe konsultacje lub wykonane badania dot. dolegliwości, na które uskarża się większość ludzi po 50 roku życia. Ponadto Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. podniósł, że przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja mieszkaniowa i finansowa nie daje podstaw do uznania jej za wyjątkową, ponieważ to sam zainteresowany dobrowolnie zrzekł się praw do lokalu spółdzielczego na rzecz żony. Na dzień złożenia wniosku do Ministra Obrony Narodowej sytuacja finansowa i osiągane dochody pozwalały W.S. na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, np. poprzez wynajem lokalu lub uzyskanie kredytu mieszkaniowego na zakup lokalu. Organ wskazał także, że z akt sprawy nie wynika, aby strona podejmowała jakiekolwiek starania o uzyskanie innego lokalu spółdzielczego lub komunalnego z zasobów m. W. W końcowej części uzasadnienia decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wyjaśnił, że podstawowym zadaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zapewnienie żołnierzom zawodowym zakwaterowania w miejscu pełnienia służby. Zasób mieszkaniowy będący we władaniu Agencji przeznaczony jest przede wszystkim na wyłączne zakwaterowanie żołnierzy zawodowych. Dopiero w sytuacji wyjątkowej - zgodnie z art. 29 - dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej. Zgodnie z ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w pierwszej kolejności do przydziału lokalu w zasobach WAM uprawnieni są żołnierze zawodowi i ich potrzeby górują nad interesem jednostki, która z tej grupy się nie wywodzi. Od powyższej decyzji pełnomocnik strony wniósł odwołanie do Prezesa WAM. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż nie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy, a w konsekwencji podjęta została błędna decyzja. Zarzucił, iż błędne jest ustalenie, że zmiana przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która nastąpiła od dnia 1 lipca 2010 r., dotyczy W.S. Ponadto wyjaśnił, że W.S. znajduje się pod opieką lekarzy specjalistów i stan jego zdrowia stale się pogarsza. Przy piśmie z dnia 15 października 2010 r. pełnomocnik strony przedstawił zaświadczenia lekarskie dotyczące stanu zdrowia W.S. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powtórzył argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji. Dodatkowo wskazał, że z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika obowiązek współdziałania organów wymienionych w tym przepisie. Dyrektor oddziału regionalnego Agencji zobowiązany jest wystąpić do Ministra Obrony Narodowej o zajęcie stanowiska w sprawie. Organ pierwszej instancji dopełnił tego obowiązku i po otrzymaniu stanowiska Ministra Obrony Narodowej odmówił wydania W.S. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Odnosząc się do przedstawionych w toku postępowania odwoławczego dokumentów dotyczących stanu zdrowia W.S., Prezes WAM podniósł natomiast, że zważywszy na wiek strony, dolegliwości, na które się on uskarża, nie wskazują na sytuację wyjątkową. Podkreślił również, że W.S. z własnej woli zrezygnował z członkostwa w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i zrzekł się wkładu mieszkaniowego na rzecz żony. Nie można zatem przyjąć, że jego sytuacja życiowa, tj. brak tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, została spowodowana przyczynami od niego niezależnymi. Ponadto organ zaznaczył, że ciążący na Wojskowej Agencji Mieszkaniowej obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych jest uprzywilejowany i podlega - co do zasady - zaspokojeniu przed interesem innych osób. Powołując się na swoje ustalenia Prezes WAM wskazał, że na dzień [...] września 2010 r. na przydział mieszkania w garnizonie W. oczekiwało 1656 żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i 1734 nieposiadających członków rodziny. W tej sytuacji pozytywne załatwienie wniosku strony odbyłoby się ze szkodą dla żołnierzy, którzy aktualnie oczekują na przydział lokalu mieszkalnego w garnizonie W. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów odwołania, Prezes WAM wyjaśnił, że postępowanie w tej sprawie mogło się toczyć na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, albowiem zostało wszczęte przed dniem 30 czerwca 2010 r. W.S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to jego zdaniem polega na bezpodstawnym przyjęciu, że najpierw celowo zajął on mieszkanie służbowe swego ojca, a następnie lekkomyślnie pozbył się mieszkania spółdzielczego. W ocenie skarżącego, takie stwierdzenie organu jest dowolne i nie jest oparte na jakichkolwiek dowodach. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zaznaczył, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji nie zawiera żadnych elementów ocennych na temat postępowania skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Przepis ten stanowił, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwaniu w lokalu mieszkalnym na rzecz skarżącego, zostało wszczęte i nie zostało zakończone do dnia 30 czerwca 2010 r. i w związku z tym mogło być prowadzone w oparciu o art. 29 powołanej wyżej ustawy w uprzednio obowiązującym brzmieniu. Stosownie bowiem do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu dotychczasowym. Z użytego w powołanym wyżej przepisie sformułowania "może wydać" wynika, iż decyzje podejmowane na tej podstawie mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie omawianego przepisu, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Ustawa nie precyzuje wprawdzie tego pojęcia, jednakże "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach czy zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. "Wyjątkowość", w rozumieniu tego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wprowadzając możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje przypadek uzasadniający wydanie wnioskowanej przez stronę decyzji. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że nadrzędnym ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową. Wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Adresatami decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winny być zatem osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa czy znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu mieszkalnego, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, tj. swoistej opieki organu WAM (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1519/07, publ. LEX nr 512273). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko organu, iż w przypadku skarżącego nie możemy mówić o "sytuacji wyjątkowej", która mogłaby stanowić przesłankę przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W toku postępowania argumentacja skarżącego sprowadzała się do dwóch okoliczności, świadczących jego zdaniem o "wyjątkowości" sytuacji: braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób oraz stanu jego zdrowia. Odnosząc się do tych argumentów organ prawidłowo ocenił, iż okoliczności te nie stanowią "sytuacji wyjątkowej" w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skarżący, mimo wykazywanych schorzeń, jest osobą zdolną do pracy, pracującą i osiągającą z tego tytułu dochody. Jak każdy obywatel ma zatem możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Istotne jest również to, że skarżący sam zrezygnował z członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej i zrzekł się wkładu mieszkaniowego na rzecz żony. Okoliczność ta również nie może być w ocenie Sądu uznana za "sytuację wyjątkową". Był to świadomy wybór skarżącego, którego skutki, biorąc pod uwagę nadrzędny cel ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie mogą być niwelowane poprzez wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 ww. ustawy. Dodatkowo należy podnieść, że w niniejszej sprawie Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., odmówił wyrażenia zgody na wydanie skarżącemu decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w poprzednio obowiązującym brzmieniu, zgoda ta była koniecznym warunkiem wydania przez organ I instancji decyzji pozytywnej o prawie zamieszkiwania. Stąd też w sprawie skarżącego Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., związany stanowiskiem Ministra Obrony Narodowej, nie miał możliwości wydania decyzji pozytywnej dla skarżącego. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.