II SA/Wa 397/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Kwiecińska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o odmowie przyznania L. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. L. S. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ma 63 lata i z uwagi na stan zdrowia nie może podjąć pracy. Wyjaśnił, że w 1987 r. brał udział w wypadku tramwajowym, w którym odniósł liczne obrażenia. W związku z tym wypadkiem stan jego zdrowia uległ pogorszeniu. Opisał szczegółowo swoje choroby i schorzenia. Podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił L.S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ podniósł, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż wnioskodawca na przestrzeni 59 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował 13 lat, 6 miesięcy, 14 dni łącznego okresu ubezpieczenia. Ponadto, zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności od pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym- zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 3 lat, 5 miesięcy i 9 dni tych okresów. Prezes ZUS wskazał również, że w latach 1976-1979 oraz 1980-1981 oraz 1980-1993 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec L. S.nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem w tym czasie przeszkody w podjęciu przez niego zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ podał również, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w okresach od [...] grudnia 1993 r. do [...] czerwca 2006 r. oraz od [...] września 2009 r. do [...] lutego 2011 r., lecz w okresach od [...] maja 1994 r. do [...] października 1994 r, od [...] grudnia 1994 r. do [...] grudnia 1994 r., od [...] lutego 1995 r. do [...] maja 1996 r., od [...] września 1996 r. do [...] września 1997 r. od [...] listopada 1997 r. do [...] czerwca 2006 r., od [...] września 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r., tj. do podjęcia zatrudnienia w dniu [...] maja 2010 r., oraz od [...] lutego 2011 r. do [...] lutego 2011 r. nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Prezes ZUS podniósł, że prowadzenie działalności gospodarczej i nieodprowadzanie z powyższego tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. Zdaniem organu w tej sytuacji trudno uznać, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków wymaganych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. L. S. złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku powtórzył argumentację zawartą we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Podniósł ponadto, że przepracował około 18 lat w zakładach państwowych. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Wskazał, że przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących co do wysokości, osobom powołującym się nieporównywalne okresy zatrudnienia i w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Ponadto Prezes ZUS wyjaśnił, że prowadzenie działalności gospodarczej nie objętej ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem rodzącym określone skutki. Nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne, nie wskazuje na istnienie szczególnych okoliczności, uniemożliwiających nabycie świadczeń w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, iż zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznawaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. S. opisał swoją sytuację materialną i zdrowotną. Podniósł, że z jego wyliczeń wynika, że ma przepracowane w zakładach państwowych 18 lat. Podał, że dokumenty z tych 6 lat, które nie zostały uwzględnione przez organ, uległy zniszczeniu, co nie jest jego winą. Podał, że nie jest on w posiadaniu tych dokumentów ponieważ miał włamanie do mieszkania, w czasie którego je zniszczono. Ponownie podniósł, że utracił zdrowie na skutek wypadku tramwajowego, który miał miejsce w 1987 r. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że dodatkowy 6-letni okres ubezpieczenia, który nie został udowodniony w żaden sposób i nie poparty żadnymi dokumentami, przypadający wedle wyjaśnień skarżącego na lata 70-te i 80-te, nie zmieni nic w sytuacji rentowej skarżącego. Łączny jego staż ubezpieczeniowy nadal nie wyniesie tyle, by uprawniał go do emerytury, a ponadto nie ma wpływu na staż w 10-leciu ocenianym do uprawnień. Organ wskazał przy tym, że nie jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających ten okres ubezpieczenia, ani też takich dokumentów nie przedstawił skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w niniejszej sprawie byłoby zatem możliwe tylko w przypadku wykazania, że skarżący przejawiał wolę podejmowania pracy i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. Z brzmienia art. 83 ust. 1 wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Do oceny organu należy kwestia, czy w sprawie zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek. Organ musi zatem okoliczności danej sprawy poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien natomiast wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu winien podejmować z urzędu wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta nie zwalnia jednak wnioskodawcy z obowiązku przedstawienia w toku postępowania wszelkich dowodów na poparcie faktów, które mogłyby być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a które nie są i nie mogą być znane organowi, z uwagi na to, iż nie są one dostępne w prowadzonych przez ten organ rejestrach, czy archiwach. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Na przestrzeni 59 lat życia, na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy – skarżący posiadał udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 13 lat, 6 miesięcy i 14 dni. W latach 1976-1979 oraz 1980-1981 oraz 1980-1993 nie został udowodniony u skarżącego żaden okres zatrudnienia, ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z pewnością do tych okoliczności nie można zaliczyć stanu zdrowia skarżącego. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika bowiem, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] lutego 2011 r. Mimo, że skarżący wskazuje, iż jego niezdolność do pracy spowodowana jest wypadkiem, któremu uległ w 1987 r., to brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że we wcześniejszym okresie stan zdrowia, uniemożliwiał bądź utrudniał mu podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 ww. ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Skoro zatem w niniejszej sprawie lekarz orzecznik ZUS stwierdziła, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] lutego 2011 r., to ustalenie to jest wiążące dla Prezesa ZUS. Nie istnieją również żadne inne okoliczności usprawiedliwiające okresy przerw w ubezpieczeniu skarżącego, które można by uznać za szczególne w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto, co istotne, Prezes ZUS ustalił, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresach od [...] grudnia 1993 r. do [...] czerwca 2006 r. oraz od [...] września 2009 r. do [...] lutego 2011 r. Jednakże w okresach od [...] maja 1994 r. do [...] października 1994 r, od [...] grudnia 1994 r. do [...] grudnia 1994 r., od [...] lutego 1995 r. do [...] maja 1996 r., od [...] września 1996 r. do [...] września 1997 r., od [...] listopada 1997 r. do [...] czerwca 2006 r. oraz od [...] września 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r., tj. do podjęcia zatrudnienia w dniu [...] maja 2010 r., oraz od [...] lutego 2011 r. do [...] lutego 2011 r. nie opłacał składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zgodzić się należy z organem, że osoba, która nie uiszcza należnych składek ubezpieczeniowych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Odnosząc się do postawionego przez skarżącego zarzutu, iż jego staż ubezpieczeniowy jest o 6 lat dłuższy od stażu ustalonego przez organ, podnieść należy, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tą okoliczność. Dokumentów takich nie posiada zarówno organ jak i skarżący. Jak już wskazano wyżej, spoczywający na organie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie zwalniał skarżącego z obowiązku przedstawienia wszelkich dowodów na poparcie faktów, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skoro zatem organ nie ma żądnych dokumentów, które potwierdzałyby ten dodatkowy okres ubezpieczenia i dokumentów takich nie przedstawił skarżący, to okres ten nie mógł być doliczony do stażu ubezpieczeniowego skarżącego. W tej sytuacji biorąc pod uwagę liczne przerwy w ubezpieczeniu skarżącego występujące w latach 90-tych i później, w których to okresach nie była orzeczona w stosunku do niego całkowita niezdolność do pracy, nie można uznać, że w jego przypadku występują szczególne okoliczności, na skutek których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Jest niesporne, że stan zdrowia nie pozwala obecnie skarżącemu na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Skarżący znajduje się też niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej. Skarżący nie wykazał jednak, aby niespełnienie przez niego wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności. Nie zostały tym samym spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do przyznania świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie tego przepisu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2014 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.