II SA/Wa 401/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu – [...] czerwca 2017 r.) K. S. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa). W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, iż podejmując służbę w resorcie spraw wewnętrznych kierował się chęcią pracy w pionie kryminalnym, skierowany został jednak odgórnie do Służby Bezpieczeństwa. Obowiązki wykonywał początkowo w Wydziale [...], a następnie w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. Podkreślił, że w tym okresie nie podejmował i nie prowadził żadnych czynności represyjnych, a także nie wyrządził nikomu krzywdy swoim postępowaniem. W 1990 r., po pozytywnej weryfikacji, rozpoczął służbę w Urzędzie Ochrony Państwa Delegatura w L., gdzie zajmował się zagadnieniami kontrwywiadu i ochrony ekonomicznych interesów państwa, odnosząc przy tym liczne sukcesy zawodowe. W 1999 r. skarżący przeszedł do służby w Biurze dw. z Przestępczością Zorganizowaną Komendy Głównej Policji, gdzie został powołany na kierownika grupy operacyjno-śledczej ds. nieprawidłowości w organach ścigania i wymiarze sprawiedliwości. Od dnia 15 kwietnia 2000 r. skarżący uczestniczył w budowaniu pionu ekonomicznego Centralnego Biura Śledczego, pełniąc nieetatową funkcję kierownika zespołu do zwalczania przestępstw korupcyjnych. W lipcu 2003 r. został powołany do służby w Komendzie Stołecznej Policji celem utworzenia drugiego w Polsce Wydziału do Walki z Korupcją, a w styczniu 2004 r. został naczelnikiem tegoż wydziału. Podkreślił, iż w okresie kierowania przez niego w.w. komórką przeprowadzono najwięcej w kraju operacji kontrolowanego wręczenia korzyści majątkowej, co doprowadziło do wielu zatrzymań na gorącym uczynku. Swoje obowiązki wykonywał rzetelnie oraz niejednokrotnie narażając życie i zdrowie, był w związku z tym często nagradzany, wyróżniany i odznaczany, w tym: brązową, srebrną i złotą odznaką "Zasłużony Policjant". W dniu 5 czerwca 2006 r. skarżący przeszedł na emeryturę z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu podjętej decyzji Minister wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu 5 czerwca 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym przy czym skarżący otrzymuje emeryturę jako świadczenie korzystniejsze. Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 16 września 1982 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 7 lat, 10 miesięcy i 15 dni, podczas gdy jego całkowity okres służby ww. wynosi 26 lat, 1 miesiąc i 21 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia 31 stycznia 1980 r. do dnia 14 kwietnia 1980 r., tj. 2 miesiące i 15 dni. Organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Podkreślił, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Organ ocenił, że w niniejszej sprawie nie był władny zastosować uprawnienia, wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, gdyż znaczna część służby wnioskodawcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Wskazał, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka stanowi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby, pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby; tylko jeżeli przeważa ta druga, tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat, 10 miesięcy i 15 dni, co stanowi około 30,1% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. W konsekwencji Minister stwierdził, iż w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podkreślił, iż spełnia wszystkie przesłanki do wyłączenia stosowania wobec niego represyjnych przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, określone w jej art. 8a, co wykazał w postępowaniu przed organem. Nieprawidłowa interpretacja i odmowa zastosowania właściwych przepisów prawnych w jego sprawie doprowadziły do wydania krzywdzącej go decyzji. Wskazał, że w latach 1991-1998 pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co potwierdzono w zaświadczeniu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2010 r. W [...] KGP również pełnił służbę narażeniem życia i zdrowia. Jego służba polegała na prowadzeniu działań o charakterze operacyjno-śledczym, związanym ze zwalczaniem zorganizowanej przestępczości ekonomicznej, finansowej i korupcyjnej. Ponadto przez cały okres służby po 1990 r. zarówno w UOP, [...] KGP i KSP był odznaczany, wyróżniany i nagradzany co potwierdził w załącznikach do wniosku złożonego do organu. Uczestniczył w wielu seminariach, konferencjach i warsztatach ogólnopolskich i międzynarodowych, tematycznie związanych ze specyfiką służby. Często był ich inicjatorem, realizatorem i wykładowcą, dodatkowo stale współpracował z Wydziałem Doskonalenia Zawodowego KSP, realizując zadania związane ze szkoleniem policjantów garnizonu stołecznego. Zdaniem skarżącego, spełnia on w całości ustawowe kryteria zastosowania wobec niego wyłączenia stosowania przepisów. W jego ocenie "krótkotrwałość" należy rozumieć jako przewagę czasową służby pełnionej po dniu 31 lipca 1990 r., nad służbą pełnioną przed tą datą. W jego wypadku przewaga ta jest znacząca, a byłaby jeszcze większa, gdyby pozwolił mu na to stan zdrowia. Ponadto udokumentowany fakt podnoszenia przez niego kwalifikacji ogólnych i zawodowych w latach osiemdziesiątych jednoznacznie wskazuje na niemożliwość ciągłego realizowania zadań z uwagi na kontynuowanie nauki. Zadania realizował w ograniczonym, wycinkowym zakresie zwłaszcza, że do 1989 r. włącznie, studiował jednocześnie na dwóch uczelniach. W sumie w tym okresie ukończył trzy uczelnie, a nabyte kwalifikacje ogólne i zawodowe, wykorzystywał w służbie od 1990 r. Uważa, że "krótkotrwałość służby" jest kryterium uznaniowym a podane przez niego przesłanki, okoliczności i załączone do wniosku z 2017 r. dokumenty w pełni przemawiają za tym, że okres jego służby przed 1990 r. był krótkotrwały z uwagi na znaczącą przewagę służby po 1990 r. oraz ograniczenia i wycinkowe realizowanie zadań przed rokiem 1990. Uważa, że istotnym w niniejszej sprawie jest, by analiza przesłanki krótkotrwałości służby opierała się na wszystkich okolicznościach służby, a nie tylko wyliczeniu procentowym czasu trwania. W jego odczuciu i poczuciu sprawiedliwości należy przeanalizować chociażby możliwość realizacji zadań lub utrudnienia takiej możliwości z uwagi na realizację innych celów, w jego przypadku podnoszenia kwalifikacji, pozostając na etacie danej jednostki służbowej. Skarżący nie podzielił wykładni Ministra w przedmiocie "krótkotrwałości służby", nadto zarzucił, że zaniechano analizy wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności. W braku ustawowej definicji pojęcia "krótkotrwałość", takie działania organów godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Odnosząc się do kryterium rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, wskazał, iż istotnym dowodem na poparcie spełnienia tego warunku jest orzeczenie Komisji Lekarskiej o inwalidztwie mającym związek ze służbą oraz zaświadczenie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 31 sierpnia 2010 r. o pełnieniu w latach 1991-1998 służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, odznaczenia, nagrody i pochwały jakie otrzymał w czasie służby oraz załączone do wniosku opinie przełożonych o przebiegu mojej służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń, przewidzianych w jej art. 15c, 22a i 24a, ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, ani na rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja, wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten zawiera przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem NSA, również służba wyrażana w latach będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy pojęcia "krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego" w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd nie kwestionuje oceny długości czasu służby wnioskodawcy dokonanej przez organ w aspekcie kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa NSA. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W tym miejscu należy przytoczyć pogląd NSA, zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1669/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA podkreślił w nim, iż "brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę –zdaniem NSA- mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, których wykładnia sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Na marginesie Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie Minister uznając zaistnienie przesłanki krótkotrwałości służby odstąpił od oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Z akt sprawy wynika (vide: orzeczenie CKL z dnia 19 maja 2016r.), że skarżący jest trwale uznany za całkowicie niezdolnego do służby, przyznano mu trzecią grupę inwalidzką w związku ze służbą. Bez wątpienia zatem organ powinien był rozważyć szczegółowo zaistnienie przesłanki "narażenia zdrowia" przez skarżącego oraz przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Ponadto, ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, czy służba wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, a następnie odnieść je do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby" oraz "narażenia zdrowia". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia, powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania art.8a ustawy zaopatrzeniowej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.