II SA/Wa 402/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Joanna Kube, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Monika Michnik-Misterek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2008 r. oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. L. dz. [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, w oparciu o dane zawarte w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] grudnia 2008 r., odmówił przyznania K. B. - emerytowi policyjnemu, zwolnionemu ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2008 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. K. B. złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku zarzucił zaskarżonej decyzji, że przytoczony w jej uzasadnieniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt U 4/08) nie dotyczy równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy przyznania tego świadczenia. Podniósł, iż nie można uznać, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest tożsamy z równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, albowiem sprzeciwia się temu wykładnia literalna, funkcjonalna i systemowa. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w ogóle nie zajmował się kwestią równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, tym samym argumentacja zaskarżonej decyzji, w której odwołano się do ww. wyroku TK, jest nietrafna i nie uzasadnia wykładni art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy "przyjętej w decyzji." Zaznaczył, że wykładnia art. 29 ust. 1 ww. ustawy została dokonana w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 969/07. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) oraz art. 105 i art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.) w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 127 par. 3 kpa, wydał [...] lutego 2009 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2009 r. L. dz. [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef ABW podniósł, iż z treści art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, która ma zastosowanie do wnioskodawcy, jako emeryta policyjnego, zwolnionego ze służby w UOP, wynika, że zakres uprawnień i świadczeń mieszkaniowych przysługujących emerytowi (renciście) policyjnemu został ograniczony do prawa do lokalu mieszkalnego (uprawnienia do otrzymania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej) oraz pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przedmiotowy przepis nie wymienia świadczeń w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz za brak lokalu mieszkalnego, które przysługują jedynie funkcjonariuszom pełniącym służbę, na zasadach określonych w poszczególnych ustawach pragmatycznych oraz wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych. Potwierdzeniem powyższego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08, w którym Trybunał uznał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego, umożliwia jedynie dalsze korzystanie przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych, z kolei osoby, które nie korzystają z takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową. Organ zaznaczył, że z brzmienia art. 29 ust. 1 ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. wynika, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego organu, przy czym w sprawach związanych z przydziałem takiego lokalu stosuje się przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast art. 30 przedmiotowej ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Tym samym, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu z dnia 22 maja 2002 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 676) do emeryta (rencisty) policyjnego może zachodzić tylko w przypadku rozstrzygania o przysługującym mu prawie do otrzymania w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Organ podkreślił, iż wynikające z art. 105 ww. ustawy świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przysługuje tylko funkcjonariuszom i wygasa z chwilą zwolnienia ze służby. Powyższe oznacza, że wnioskodawca, będący emerytem policyjnym, zachowuje prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa ABW albo o przyznanie pomocy finansowej, nie posiada natomiast uprawnień do uzyskania innych świadczeń mieszkaniowych, tj. równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz za brak lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 05 marca 2009 r. K. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji błędną i dowolną wykładnię przepisów art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), przepisu art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), która, zdaniem skarżącego, prowadzi do uznania, że policyjny emeryt i rencista UOP nie posiada uprawnienia do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2008 r. W treści skargi skarżący podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt U 4/08), nie dotyczy równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy przyznania tego świadczenia. Zaznaczył, iż nie można uznać, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest tożsamy z równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, albowiem sprzeciwia się temu wykładnia literalna, funkcjonalna i systemowa. Dodał, że TK w ogóle nie zajmował się kwestią równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż nie jest on regulowany rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918), w związku z powyższym argumentacja przytoczona w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., w której odwołano się do wyroku TK (sygn. akt U 4/08) jest nietrafna i nie uzasadnia wykładni art. 29 ust. 1 i art. 30 ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Skarżący zarzucił Szefowi ABW, iż w zaskarżonej decyzji nie uzasadnił wykładni przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), dokonanej w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 969/07). W ocenie skarżącego, do jego osoby, jako emeryta, powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., a nie ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o ABW oraz AW. Skarżący dodał, iż stanowisko Szefa ABW zajęte w zaskarżonej decyzji budzi uzasadnione wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów prawa, wskazując, iż decyzją z dnia [...] maja 2005 r. organ przyznał mu prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2005, a stan prawny od momentu wydania tej decyzji nie uległ zmianie w tym przedmiocie. Podsumowując swoje rozważania K. B. wyraził stanowisko, iż wykładnia przepisów art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz przepisu art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest błędna i niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast w myśl przepisu art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Wreszcie stosownie do treści art. 30 ww. ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, na co zwrócił też uwagę organ, iż jedynymi świadczeniami "mieszkaniowymi", czyli związanymi z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów służb wymienionych w ustawie, są: ” prawo do lokalu mieszkalnego, ” prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Realizacja tych i tylko tych uprawnień, odbywa się natomiast na zasadach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. W żadnym zaś razie ich wykładnia nie pozwala na uznanie, że z powołanych przepisów wynika uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emeryta lokalu mieszkalnego, co zdaje się sugerować skarżący. Należy zauważyć jednocześnie, iż z przepisu art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW, wynika niezbicie, że to funkcjonariuszowi (a nie również emerytowi) przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Potwierdzeniem prawidłowości przedstawionego rozumowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, który Sąd w pełni podziela, a wedle którego Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, z uwagi na trzy istotne argumenty. Po pierwsze, formułę użytą w ww. przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednikiem tego przepisu odnośnie funkcjonariuszy ABW jest art. 105 ustawy o ABW oraz AW), który to przepis gwarantuje ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast w art. 29 ust. 1 nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, lecz o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednich organów. Po drugie art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznania funkcjonariuszom mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych organów. Chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania decyzji w tym przedmiocie. Po trzecie wreszcie, istotne znaczenie ma treść art. 30 omawianej ustawy, gwarantującego emerytom prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji (odpowiednikiem tych przepisów w stosunku do funkcjonariuszy ABW są przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW), to zamieszczenie art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkalnych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie, nie przysługują emerytom policyjnym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ma charakter generalny i nie ogranicza się bynajmniej wyłącznie do kwestii związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał wskazał bowiem wyraźnie, jakie świadczenia związane z lokalem mieszkalnym przysługują emerytom, a wśród tych świadczeń brak jest równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W związku z tym zarzut skarżącego, iż wyrok ten nie ma w jego sprawie zastosowania jest bezzasadny. Chybione jest także powoływanie się przez skarżącego na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/08. Chociaż zapadł on w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej indywidualnej sprawy administracyjnej i tylko w takim zakresie miał charakter wiążący. Ponadto stanowisko w nim zaprezentowane jest odosobnione i Sąd w składzie orzekającym go nie podziela. Należy wreszcie zauważyć, że zapadł on przed wydaniem cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a dokonana w nim przez Trybunał wykładnia przepisów prawa związanych ze świadczeniami dotyczącymi lokalu mieszkalnego jest powszechnie aprobowana. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.