II SA/Wa 405/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant ref. staż. Beata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. R. K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że [...] maja 1984 r. wstąpił do służby w Milicji Obywatelskiej (dalej: "MO") na stanowisko [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] (dalej: "RUSW w [...]"). Podkreślił, iż nigdy nie wykonywał zadań przypisanych funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB"), a także nigdy nie uczestniczył w żadnych czynnościach bądź przedsięwzięciach, które mogłyby zostać uznane za działania mieszczące się w pojęciu "służba na rzecz totalitarnego państwa". Przesunięcie skarżącego z komórki patrolowej do komórki SB było jedynie kwestią formalną i nie wiązało się ze zmianą faktycznie realizowanych przez niego zadań. Etat [...], który skarżący zajmował w [...] został, z niewiadomych mu przyczyn, uwolniony na rzecz komórki realizującej SB. Przełożony właściwy w sprawach osobowych z urzędu przeniósł go do Referatu [...] RUSW w [...] na stanowisko [...] i "zawiesił" na wolnym etacie [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] (dalej: "WUSW w [...]"). Na tę decyzję służbową skarżący nie miał żadnego wpływu, przy czym nadal realizował wyłącznie zadania z zakresu służby patrolowej. Jednak nie chcąc być nawet kojarzonym z SB, kiedy tylko zaistniała taka sposobność, na własną prośbę, z dniem [...] grudnia 1986 r. został ponownie przeniesiony na etat [...] RUSW w [...]. Nienaganny przebieg służby, przejawiający się zaangażowaniem na rzecz bezpieczeństwa obywateli, znajdował wyraz w wielokrotnym wyróżnianiu skarżącego nagrodami pieniężnymi oraz awansami na kolejne stopnie i stanowiska służbowe. W trakcie służby skarżący nie był karany sądownie, administracyjnie lub dyscyplinarnie, a swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Służył wyłącznie własnej Ojczyźnie. Nikogo nie prześladował ani nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności jako funkcjonariusz Policji i obywatel Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] [...] czerwca 2007 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") o przebiegu służby nr [...] , skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] lutego 1985 r. do [...] grudnia 1986 r., czyli rok i 10 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 23 lata, miesiąc i 20 dni (od [...] maja 1984 r. do [...] czerwca 2007 r.). Do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze roku, 11 miesięcy i 19 dni (od [...] października 1977 r. do [...] października 1979 r.) Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN o sygn. [...] nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Według opinii Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP"), skarżący w sposób poprawny wywiązywał się z obowiązków służbowych, na co wskazują informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżący, pełniąc służbę w Policji, wielokrotnie otrzymywał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Jednocześnie brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Ponadto w toku tej służby skarżącemu nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe. W aktach sprawy brak jest też informacji o prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Natomiast w 2005 r. skarżącemu wymierzono karę dyscyplinarną za naruszenie dyscypliny służbowej oraz obniżono mu dodatek służbowy. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister zaznaczył, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, iż winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Jednakże przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest też odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Minister zwrócił uwagę na problemy interpretacyjne przesłanki "krótkotrwałości" zgłaszane już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy to przedstawiono propozycję wprowadzenia art. 8a do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale również wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Według organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA przyjął, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych i odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ także zaakcentował, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten – jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, organ stwierdził, iż w sytuacji, w której całkowity okres służby wynosi 23 lata, miesiąc i 20 dni, z czego rok i 10 miesięcy to służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa (co stanowi ok. 7,9% ogółu służby), nie została spełniona przesłanka krótkotrwałości. Niemalże dwuletni okres realizacji zadań na rzecz państwa totalitarnego nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten czas dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt l OSK 3208/19. W kwestii rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. organ uznał, że przesłanka ta została zrealizowana na gruncie niniejszej sprawy. Minister powołał się na opinię KGP, z której wynika, iż skarżący pełnił służbę w sposób poprawny; podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia oraz awansowano na wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Zdaniem Ministra, wymierzenie w 2005 r. kary dyscyplinarnej, jak również obniżenie dodatku służbowego, nie daje podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w całym okresie służby, zwłaszcza że karę tę zatarto zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Oceniając przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ zaakcentował, iż Wydział [...] SB WUSW w [...], w którym pracował skarżący, zajmował się na szczeblu wojewódzkim kontrwywiadem. Dla Ministra oczywistym jest, że realizowane przez Wydziały [...] SB WUSW czynności były charakterystyczne dla ustroju państwa totalitarnego, bowiem były ukierunkowane przede wszystkim na zapobieganie dywersji ideologicznej pochodzącej z państw członkowskich NATO oraz krajów kapitalistycznych, która z punktu widzenia ówczesnej władzy niewątpliwie była szkodliwa dla szerzonych propagandowo komunistycznych ideologii. Z kolei Grupa [...] SB RUSW w [...] była ogniwem terenowym, wykonującym zadania dla Departamentu [...] MSW, który zajmował się ochroną gospodarki, a przy tym również zwalczaniem działalności opozycyjnej na terenie zakładów pracy. Jednocześnie organ uwzględnił piastowane przez skarżącego w SB stanowisko [...], stwierdzając, iż okoliczność ta niewątpliwie wpływa na jego korzyść. Jednakże skarżący miał świadomość zadań wykonywanych przez jednostkę organizacyjną, w której był wówczas zatrudniony. W aktach IPN znajduje się dokument pt.: "Świadectwo złożenia egzaminu na [...] Milicji Obywatelskiej" z [...] maja 1985 r. (vide karta nr 49 akt IPN), czyli z okresu służby w SB. Wskazuje on, że skarżący był funkcjonariuszem, względem którego przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jego rozwój zawodowy. Dalej Minister zwrócił uwagę na polityczną aktywność zawodową skarżącego, przejawiającą się m.in. w przynależności do: Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR") oraz Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (dalej: "ZSMP"). W aktach IPN odnotowano: "Jako członek PZPR bierze udział w życiu społeczno-politycznym jednostki - ostatnio wybrany został do Zarządu Rady Funkcjonariuszy MO przy RUSW w [...]." (vide karta nr 59 akt IPN); "Jest członkiem PZPR, TKKS i ZSMP" (vide karta nr 60 akt IPN). W ocenie organu, przedstawione zaangażowanie skarżącego, wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych, nie pozwala zakwalifikować jego służby na rzecz totalitarnego państwa jedynie jako służby pełnionej w czasie i miejscu wskazanych w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju. Uwzględniając długotrwałą służbę skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a także biorąc pod uwagę charakter wykonywanych przez niego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, Minister przyjął, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy, a także zobowiązanie Ministra do wydania decyzji, w określonym przez Sąd terminie, zgodnej z wnioskiem, tj. decyzji o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego art. 15c tej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przyjęta przez organ argumentacja wykazuje samowolę w ramach uznania administracyjnego, co niewątpliwie stanowi przekroczenie jego granicy. Minister nie wskazał bowiem jakie konkretnie zachowania uznaje za "szczególnie uzasadniony przypadek", a ponadto nie wykazał jakie to działania podejmował skarżący na rzecz totalitarnego państwa, stwierdzając na stronie nr 10 zaskarżonej decyzji, iż cechowała go "podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju". Twierdzenie to stoi w zdecydowanej sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego, tj. aktami przekazanymi zarówno przez IPN, jak i KGP. Skarżący nie zgodził się także z oceną Ministra, że okres roku i 10 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa nie można być uznany za krótkotrwały. Uważa, iż nie można, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przedkładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny, a ten dysonans jest w jego sprawie wyraźnie widoczny. Skarżący zwrócił się do tut. Sądu o zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym, a także zweryfikowanie, czy Minister nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego", czy przy podejmowaniu decyzji nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędne uznanie, iż w sprawie skarżącego nie została spełniona przesłanka krótkotrwałości oraz niepełne i niekonsekwentne rozważenie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", przez co naruszono także przepisy proceduralne, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu jej służby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b. Można więc przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy" nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą. Zatem NSA w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. przyjął, iż krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać na tle jego indywidualnej sytuacji, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wprawdzie Minister przywołał słownikowe znaczenie tego pojęcia, ale nie można uznać, aby prawidłowo je zrekonstruował w aspekcie analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że w języku potocznym omawiane pojęcie jest używane przy opisie różnych zjawisk lub wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. Pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej zazwyczaj kilkadziesiąt lat (w przedmiotowej sprawie ponad 23 lata), okres niespełna dwóch lat (a dokładnie roku i 10 miesięcy) powinien być określony jako krótkotrwały. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w rozpatrywanym przypadku takie jej określenie jest w pełni zasadne. Zatem nie znajduje podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia "krótkotrwała służba". Okres roku i 10 miesięcy jest zdecydowanie krótkotrwały, a więc w przypadku skarżącego niewątpliwie zaistniała przesłanka "krótkotrwałości". Natomiast tut. Sąd podziela ocenę Ministra, iż w okolicznościach niniejszej sprawy kryterium rzetelności zostało spełnione. Jak słusznie wskazał organ, skarżący poprawnie wywiązywał się z obowiązków i zadań służbowych po 12 września 1990 r. -podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia, awansowano na wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Pozytywnej weryfikacji tej przesłanki nie może przekreślać wymierzenie skarżącemu w 2005 r. prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] kary dyscyplinarnej nagany (i związane z tym obniżenie dodatku służbowego) za naruszenie dyscypliny służbowej podczas wykonywania czynności służbowych, która to kara uległa zatarciu. Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. Zdaniem Sądu, Minister niewłaściwie ocenił przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" na gruncie przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim należy wytknąć organowi brak konsekwencji – z jednej stron przyznaje, że skarżący w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa zajmował stanowisko milicjanta-kierowcy, co przemawia na jego korzyść (vide strona nr [...] zaskarżonej decyzji), a z drugiej strony stwierdza, iż wykonywał czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji (vide strona nr [...] zaskarżonej decyzji). Tymczasem skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania podnosił, że jedynie formalnie miał przypisane stanowisko [...] Referatu [...] RUSW w [...] na wolnym etacie starszego inspektowa Wydziału [...] SB WUSW w [...], ponieważ nieprzerwanie wykonywał zadania funkcjonariusza patrolowego MO. Była to odgórna decyzja kadrowa i gdy tylko zaistniała możliwość jej zmiany, skarżący to wykorzystał i powrócił na etat milicjanta Plutonu Patrolowego RUSW w [...]. Jak wynika z informacji dotyczącej przebiegu służby, sporządzonej [...] sierpnia 2020 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] , czynności stricte patrolowe skarżący wykonywał do 1999 r. (vide karta nr [...] akt administracyjnych sprawy). Okoliczność, iż skarżący – wykonując zadania patrolowe – miał świadomość, że w danej jednostce są prowadzone także prace operacyjne, w żadnym stopniu nie uprawnia organu, by z tego powodu dyskwalifikować skarżącego w aspekcie omawianej przesłanki, a tym bardziej zarzucać mu realizację ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, co czyni Minister w zaskarżonej decyzji. Podobnie przynależność do organizacji takich jak: PZPR czy ZSMP, jak również chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, a także sumienna służba nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza ubiegającego się o uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu rzetelnej realizacji zadań służbowych czy przynależności do ww. organizacji świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2019 r., Minister przyjmie spełnienie przez niego kryterium "krótkotrwałości" oraz w sposób wszechstronny i wyczerpujący, z przywołaniem konkretnych okoliczności, rozważy przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie Sądu w składzie tu orzekającym, skarżący spełnia tę przesłankę. Jeżeli jednak organ dojdzie do odmiennego wniosku, to będzie obowiązany wykazać, dlaczego uznał, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19 i I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wzmiankowany uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyklucza zastosowanie przez Sąd w przedmiotowej sprawie art. 149a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) jak chciałby tego skarżący. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ww. ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.