II SA/Wa 4050/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr. [...] w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy") podjęła w dniu [...] czerwca 2021r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2021-2025. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") w dniu 8 listopada 2021 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g", oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wniósł o: - orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2021-2025", w całości, - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów (...)". W uzasadnieniu organ wskazał, że § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, iż "w ramach wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym Gminy [...] mając na uwadze finansowe możliwości Gminy przewiduje: 1) budowę nowych budynków z przeznaczeniem na wynajem w ramach gminnego zasobu mieszkaniowego, 2) współudział w budownictwie mieszkaniowym, 3) zapewnienie lokali zamiennych dla gospodarstw domowych o niskich dochodach, 4) wystąpienie o dotacje celowe z budżetu państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, 5) remonty i adaptację budynków z przeznaczeniem na wynajem w ramach gminnego zasobu mieszkaniowego". Z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien określać m.in. prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach. W przywołanym przepisie zaskarżonej uchwały, jak również w pozostałych przepisach programu, brak prognozy, o której mowa powyżej, jak również brak podziału powyższej prognozy na poszczególne lata. W załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały znajdują się: wykaz lokali komunalnych stanowiących własność Gminy [...]; wykaz lokali komunalnych w budynkach stanowiących współwłasność; wykaz lokali socjalnych; wykaz lokali tymczasowych; wykaz lokali wynajmowanych na czas trwania stosunku pracy. W załączniku nr 2 do ww. uchwały zawarto natomiast wykaz lokali komunalnych przeznaczonych do sprzedaży. Powyższe wykazy zawierają jedynie liczbę porządkową, adres, powierzchnię w m2 oraz ilość lokali znajdujących się pod poszczególnymi adresami. Następnie organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały "stan techniczny lokali i budynków wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego wynika z aktualnych możliwości finansowych Gminy i przedstawia się następująco: część budynków wymaga kapitalnego remontu". Przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), wymaga aby w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawrzeć analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata. Przywołany przepis uchwały nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej, albowiem nie zawarto w nim planu remontów i modernizacji, nie dokonano również podziału tych obszarów działalności na kolejne lata. W § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że "planuje się dalszą sprzedaż 17 lokali mieszkalnych w budynkach: 1) Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...], 2) [...], ul. [...], 3) Nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], 4) Nr [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), ustawodawca lokalny jest zobowiązany do wskazania w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach. Powołany wyżej przepis uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej. W myśl § 6 uchwały "lokale i budynki stanowiące mieszkaniowy zasób Gminy zarządzane przez Zarządcę w oparciu o obowiązujące przepisy prawa". Na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien zawierać sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Odesłanie do bliżej nieokreślonych przepisów prawa, w odniesieniu do sposobu zarządu lokalami i budynkami, nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej, ponadto brak informacji o zmianach w zakresie zarządu w kolejnych latach, ewentualnie informacji o braku zmian w tym zakresie. W § 7 do uchwały zawarto następującą regulację: "1. Mieszkaniowy zasób gminy finansowany jest z opłat czynszowych i budżetu gminy. 2. Mieszkaniowy zasób gminy finansowany będzie również z dotacji celowych budżetu państwa". Przepis nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej w sposób zupełny, albowiem zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej mają być ujęte w kolejnych latach. Przepis § 8 zaskarżonej uchwały stanowi, że "struktura wydatków w kolejnych latach powoduje, iż zasadnicza część wydatków przeznaczona jest na koszt bieżącej eksploatacji, remontów oraz modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy". Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), program obejmuje wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne. Przepis uchwały nie wskazuje wysokości poszczególnych kosztów, jak również nie wprowadza ich podziału na kolejne lata, zatem nie wypełnia delegacji ustawowej. Organ nadzoru zauważył, że ustalony przez ustawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 21 ust. 2 ww. ustawy są objęte regulacją uchwały rady gminy w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania zasobem gminy, jest wprawdzie przepisem otwartym, jednakże zakres spraw przekazanych do uregulowania stanowi treść konieczną uchwały podejmowanej w oparciu o przywołany przepis kompetencyjny. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy programu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się regulacje odnoszące się do wszystkich wymogów zawartych w ustawie, w każdym z aspektów przekazanych do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w ww. przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa - poprzez nieuregulowanie całości materii przekazanej do regulacji w normie kompetencyjnej, skutkujące wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu w całości. Na marginesie organ nadzoru zauważył, że przepisy zaskarżonej uchwały posługują się pojęciem lokali socjalnych (w § 2, § 5 ust. 9 oraz w załączniku nr 1 do uchwały). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), który definiował pojęcie lokalu socjalnego został uchylony przez art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 756 ze zm.) zmieniającej przedmiotową ustawę z dniem 21 kwietnia 2019 r. Wobec powyższego, Rada Gminy posługuje się pojęciem, które utraciło byt prawny przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z kolei art. 7 Konstytucji RP obliguje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Okoliczność, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy uchwalając przedmiotową uchwałę i określając szczegółowe jej postanowienia nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i jest obowiązana do kompleksowego wypełniania delegacji. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenia skargi w całości. Wskazała, iż dyspozycja art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) oznacza, że enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę elementy, z których powinien składać się program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, obligatoryjnie muszą zostać zapisane w uchwale w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Należy wskazać, że do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie ww. terminu. Upływ określonego w ustawie terminu nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1- § 3 p.p.s.a. Podkreślić również należy, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2021-2025". Zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie [...], lecz nie stwierdził on jej nieważności w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W związku z czym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej podstawę materialnoprawną stanowi art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Na jego podstawie do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie tego obowiązku dokonane zostało w art. 21 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. Przedmiotowa uchwała stanowi wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, która w swoich zapisach powinna wyznaczać określone kierunki działania organów gminy. Program powinien, przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), zawierać zarówno aktualną ocenę stanu zasobu mieszkaniowego gminy, ale przede wszystkim stanowić pewną prognozę na przyszłość - w zakresie faktycznego gospodarowania tym zasobem. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gminy. W celu realizacji tego zadania, na podstawie art. 20 ust. 2 ww. ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Jednocześnie, w przypadku utworzenia gminnego zasobu mieszkaniowego, powstaje potrzeba gospodarowania nim zgodnie z przeznaczeniem do jakiego został utworzony, a więc dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Analiza treści art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) prowadzi do wniosku, że określając materię do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, przy czym w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte. Świadczy o tym użyte w nim wyrażenie "w szczególności". Podkreślić jednak należy, że uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 ustawy. Zatem pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść programu, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy dotyczy nieuwzględnienia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy. Z tego względu, biorąc pod uwagę konieczność umieszczenia w programie wszystkich elementów z art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), podzielić należy stanowisko Wojewody, że przyjęta przez Radę Gminy uchwała nie określa w wymaganym zakresie, wskazanym w pkt 1 przepisu, prognozy wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy). Jak wynika z treści § 2 i 3 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy poprzestała na podaniu aktualnej wielkości zasobu mieszkaniowego gminy poprzez wskazanie liczby budynków komunalnych, liczby lokali oraz bardzo ogólnych zamierzeń w stosunku do tak przedstawionego zasobu mieszkaniowego. Załącznik nr 1 do ww. uchwały obejmuje wykaz lokali komunalnych stanowiących własność Gminy [...]; wykaz lokali komunalnych w budynkach stanowiących współwłasność; wykaz lokali socjalnych; wykaz lokali tymczasowych; wykaz lokali wynajmowanych na czas trwania stosunku pracy. Z kolei w załączniku nr 2 do ww. uchwały określony został wykaz lokali komunalnych przeznaczonych do sprzedaży. Powyższe wykazy zawierają jedynie liczbę porządkową, adres, powierzchnię w m2 oraz ilość lokali znajdujących się pod poszczególnymi adresami. Brak jest natomiast prognozy wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach. Trafnie organ nadzoru zauważył również, że Rada Gminy nie dokonała analizy potrzeb remontów oraz planu remontów i modernizacji budynków oraz lokali z podziałem na kolejne lata. Przepis § 3 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że "część budynków wymaga kapitalnego remontu" nie wypełnia delegacji z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W zaskarżonej uchwale (§ 4 ust 1), ani w załączniku nr 2 do uchwały nie ujęto planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy). Delegacja ustawowa w tym zakresie również nie została wypełniona. Zasadnie Wojewoda zarzucił, że Rada Gminy nie określiła prawidłowo sposobu oraz zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu, nie podała również informacji o zmianach w zakresie zarządu w kolejnych latach, ewentualnie informacji o braku zmian w powyższym zakresie. Ogólnikowe stwierdzenie w § 6 zaskarżonej uchwały, że lokale i budynki stanowiące mieszkaniowy zasób Gminy zarządzane są przez Zarządcę w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Uzasadnione jest również stanowisko Wojewody, że Rada Gminy nie określiła prawidłowo źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej na kolejne lata, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, a norma kompetencyjna zawarta we wskazanym przepisie została wypełniona jedynie częściowo. W § 7 zaskarżonej uchwały Rada podała źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej, jednak nie określiła, jak będzie kształtowało się finansowanie gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach. Rada nie wypełniła również delegacji wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy, bowiem przepis § 8 zaskarżonej uchwały nie wskazuje wysokości poszczególnych kosztów (bieżącej eksploatacji, remontów, modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli oraz inwestycyjnych), ani nie zawiera ich podziału na kolejne lata, a zatem nie wypełnia delegacji ustawowej. Ponadto, jak zasadnie wskazał organ nadzoru, Rada Gminy posłużyła się nieobowiązującym już pojęciem lokalu socjalnego, które utraciło byt prawny na mocy ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 756 ze zm.). W świetle powyższego trafne jest stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o ochronie praw lokatorów (...) i tym samym nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą odbywać się będzie gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Rada Gminy [...] podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2021-2025, nie wypełniła zakresu upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 6 i 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) oraz naruszyła art. 7 Konstytucji RP, co należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest uzasadnione, gdy wyeliminowanie znacznej części jej przepisów spowodowałoby pozostawienie w obiegu takiego aktu prawa miejscowego, który byłby niekompletny i nie wypełniałby delegacji ustawowej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały i pozostawienie w obronie prawnym pozostałych regulacji skutkowałoby funkcjonowaniem kadłubowego aktu prawa miejscowego, który nie czyniłby zadość wymogom prawidłowej legislacji, a przede wszystkim nie realizowałby celu i założeń, które legły u podstaw podjęcia uchwały. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.