II SA/Wa 409/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2018 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz P. A. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [..] lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 i 2017 r. poz. 933), zwanej dalej u.d.i.p., art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r. poz. 87), zwanej dalej u.z.f.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 i 2018 r. poz. 149), zwanej dalej k.p.a., wskazując na rozpatrzenie wniosku P. A. z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącego udostępnienia informacji w następującym zakresie: - które projekty (proszę podać tytuł projektu i nazwę wnioskodawcy) zespół oceniający rekomendował Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego do finansowania w ramach konkursu [...] w 2016 r. i w 2017 r. wraz z rankingiem (tj. liczbą uzyskanych punktów przez konkretne wnioski rekomendowane do finansowania) sporządzonym przez zespół oceniający; - które projekty (proszę podać tytuł projektu i nazwę wnioskodawcy) zespół oceniający rekomendował Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego do finansowania w ramach konkursu "[...] ", ogłoszonym w listopadzie 2015 r., wraz z rankingiem (tj. liczbą uzyskanych punktów przez konkretne wnioski rekomendowane do finansowania) sporządzonym przez zespół oceniający), odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał wymienioną już wyżej treść wniosku P. A. z dnia [...] grudnia 2017 r. Następnie podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. o nr [...] przekazano, że po rozpatrzeniu wniosków P. A. z dnia [...] listopada 2016 r. oraz z dnia [...] listopada 2016 r., które w części dotyczyły podobnego zakresu tj. przekazania informacji, które projekty (tytuł projektu i nazwę wnioskodawcy) zespół oceniający rekomendował Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego do finansowania w ramach konkursu [...] w 2016 r. oraz które projekty (proszę podać tytuł projektu i nazwę wnioskodawcy) zespół oceniający rekomendował Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego do finansowania w ramach konkursu "[...]", ogłoszonym w listopadzie 2015 r., Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydał decyzje administracyjne o nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Następnie wskazano, że w związku z tym, Minister uznał, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2017 r. w wymienionym powyżej zakresie został już rozpatrzony. Organ wskazał, że jednocześnie, poinformowano wnioskodawcę o przedłużeniu udzielenia odpowiedzi w pozostałym zakresie wniosku, do dnia [...] lutego 201 8 r., wskazując powody opóźnienia. W dalszej części uzasadnienia Minister podał, że w rozpatrywanej części wniosku, która dotyczy przekazania informacji, które projekty (tytuł projektu i nazwę wnioskodawcy) zespół oceniający rekomendował Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego do finansowania w ramach konkursu [...] w 2017 roku wraz rankingiem (tj. liczbą uzyskanych punktów przez konkretne wnioski rekomendowane do finansowania) sporządzonym przez zespół oceniający w roku 2016 oraz 2017, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2015 r. o zasadach finansowania nauki, zwanej dalej u.z.f.n. Organ przedstawił informacje dotyczące tego konkursu, wskazując m.in., że ww. konkursie trwa nabór ciągły wniosków. Do ich oceny powołano siedmioosobowy Zespół interdyscyplinarny. Zadaniem Zespołu jest ocena wniosków zgłoszonych do programu oraz ustalanie listy rankingowej projektów, wraz z rekomendacjami dla Ministra dotyczącymi ewentualnego przekazania środków finansowych na ich realizację. Odnosząc się do projektu w ramach programu "[...]" organ podał m.in., że w ramach programu finansowanie może otrzymać nie więcej niż 5 projektów, w tym nie więcej niż 3 z tej samej dziedziny nauki, na łączną kwotę nie większą niż 5 mln zł, zaś maksymalną wysokość dofinansowania jednego projektu określono na 1 mln zł. Do oceny wniosków powołano pięcioosobowy Zespół specjalistyczny. Organ wskazał, że projekty wybrane do realizacji, zgłoszone we wnioskach złożonych w ramach konkursu [...] oraz w programie pod nazwą "[...]", są finansowane ze środków finansowych na naukę, wyodrębnionych w planie finansowym części budżetu państwa - "Nauka" na finansowanie programów i przedsięwzięć ustanawianych przez ministra właściwego do spraw nauki. Dysponentem środków finansowych, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, jest Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Do projektów realizowanych ze środków finansowych na naukę stosuje się przepisy u.z.f.n. Podniósł, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (zgodnie z art. 1 ust. 2 tejże ustawy). Ponadto, przepis art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy stanowi, że prawo do informacji może ulec ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy została więc wprost wskazana jako dobro chronione, stanowiące przeszkodę w udostępnieniu informacji publicznej. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy u.o.z.f.n. Przedmiotowy wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej o postępowaniu w sprawie wniosków o przyznanie środków finansowych przeznaczonych na finansowanie przedsięwzięć Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zgodnie z art. 28a ust. 1 u.z.f.n. Minister jest dysponentem ww. środków finansowych pochodzących z budżetu państwa. Zatem, w niniejszej sprawie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, zobligowany jest do zastosowania normy przewidzianej w art, 15 ust. 1 u.z.f.n. Przepis art. 15 ust. 1 u.z.f.n. przesądza, że wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co w dalszej konsekwencji skutkuje również ograniczeniem dostępu do tych dokumentów na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę są ustawowo zaliczone do kategorii tajemnicy przedsiębiorstwa i choć stanowią informację publiczną, nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z wolą ustawodawcy, w odniesieniu do wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego został zwolniony z obowiązku samodzielnego ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dokumentom tym ustawa nadaje status tajemnicy przedsiębiorstwa bez żadnych uwarunkowań, i co istotne, bez ograniczeń czasowych. Organ wskazał, że rozpatrywany wniosek o udostępnienie informacji publicznej bezspornie dotyczy dokumentów złożonych w związku z ubieganiem się o przyznanie środków finansowych przeznaczonych na finansowanie przedsięwzięć ustanowionych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.f.n. W ocenie organu, tytuły wniosków określają planowane do wykonania przez jednostki zgłaszające i kierowników projektów zakresy prac badawczych, uznane przez wnioskodawców za realne oraz warte podjęcia i możliwe do wykonania w jednostkach zgłaszających, pod warunkiem uzyskania wnioskowanych kwot dotacji. Nadto, ujawnienie treści rekomendacji zgłoszonych wniosków mogłoby narazić podmioty składające na szkody, polegające na możliwości wykorzystania informacji przez inny podmiot do realizacji własnych zadań badawczych, pozwalających na uzyskanie korzyści gospodarczych, a zatem potencjalnie konkurencyjnych w stosunku do wniosków zgłoszonych i ocenionych w konkursie. Listy rankingowe których udostępnienia żąda wnioskodawca, są dokumentami o charakterze wynikowym, złożonym z wydzielonych elementów wniosków (m.in. tytuły projektów określające zakres przewidzianych do wykonania prac, planowane nakłady, nazwy wnioskodawców, imiona i nazwiska kierowników projektów, planowany czas realizacji projektów) oraz ocen recenzentów i zespołu specjalistycznego wraz z rekomendacjami zespołu dotyczącymi wniosków, które, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.f.n., jako tajemnica przedsiębiorstwa nie podlegają udostępnieniu. Lista rankingowa nie jest ponadto zamkniętą całością, lecz elementem dokumentacji przekazywanej Ministrowi przed rozstrzygnięciem konkursu. Załącznikami do listy są bowiem opinie dotyczące poszczególnych wniosków, które wpisują się w zakres przedmiotowy ww. przepisu u.z.f.n. Z mocy prawa żądane przez wnioskodawcę informacje mają status informacji chronionej i występują ustawowe okoliczności nakazujące ograniczenie prawa do informacji publicznej. Toteż dostęp do nich jest reglamentowany i wyłącza ich ujawnienie osobom trzecim. W konsekwencji ustawowego wyłączenia możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie jest uprawniony do jej przekazania wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem datowanym na dzień [...] grudnia 2017 r. Decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi P. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji, zobowiązanie Ministra do udzielenia informacji publicznej, o stwierdzenie, czy wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny na postawie art. 145a § 3 P.p.s.a, a także art. 23 u.d.i.p. w maksymalnej wysokości określonej wart. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że nie sposób zgodzić się z argumentacją Ministra w kwestii uzasadniania odmowy udzielenia informacji publicznej, bowiem jego wniosek w żaden sposób nie dotyczył "wniosku, recenzji, umowy i raportu z realizacji zadań". Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Podał, że informacje objęte wnioskami posiadają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem publicznej sfery działania Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a więc odnoszą się do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stwierdził, że w sprawie tej naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 16 u.d.i.p., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 104 stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzja zawiera rozstrzygnięcie. Sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej nie należą do typowych spraw administracyjnych, jednakże ustawodawca postanowił, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany m.in. odmawia udostępnienia informacji publicznej, dokonuje tego w formie kwalifikowanego aktu prawnego, jakim jest decyzja administracyjna. Rozstrzygnięcie jest zasadniczym elementem decyzji. Osnowa decyzji stanowi bowiem o ustaleniu, przyznaniu jakiegoś prawa, o nałożeniu obowiązku lub też m.in. o odmowie przyznania określonego prawa (uprawnienia). W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie decyzji nie może pozostawiać żadnych wątpliwości, co do tego, jakich dokładnie informacji publicznych organ odmówił decyzją udostępnienia wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (v. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 1478/96, Borkowski/Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2017 str. 586). W sprawie niniejszej rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane w sposób, który nakazywałby przyjąć, że organ rozstrzygnął o całości wniosku P. A. z dnia [...] grudnia 2017 r., albowiem organ odmówił wnioskodawcy "udostępnienia żądanej informacji publicznej", przywołując wcześniej treść tego wniosku. Jednakże zauważyć należy, że rozstrzygnięcie decyzji w kontekście treści jej uzasadnienia nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, o czym w istocie rozstrzygnął tą decyzją Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, tj. jakich faktycznie informacji publicznych organ decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił udostępnienia wnioskodawcy z powołaniem się na art. 15 ust. 1 u.z.f.n. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano bowiem, że już wnioski P. A. z dnia [...] listopada 2016 r. i z dnia [...] listopada 2016 r. w części dotyczyły żądanego zakresu informacji. Minister wskazał przy tym, że rozpatrując te wnioski wydał dwie decyzje administracyjne o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tj. decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Podał też, że uznał, iż wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r., po którego rozpatrzeniu wydana została zaskarżona decyzja, został już rozpatrzony w zakresie, którego dotyczyły te dwie wyżej wymienione decyzje. Zatem, sposób sformułowania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie odpowiada temu, co organ wskazał następnie w uzasadnieniu. Niezależnie od powyższego, dodatkowo wskazania wymaga, że samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji także nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, do których dokładnie żądanych informacji publicznych organ zastosował wyłączenie z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nadto, powyższe powinno jednoznacznie wynikać z rozstrzygnięcia decyzji, któremu winno odpowiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja tych podstawowych wymogów nie spełnia, a tym samym nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego, co do zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego. Nadto, sposób sformułowania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w kontekście jej uzasadnienia nie pozwala także na dokonanie pełnej oceny, czy zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co stanowi przesłankę nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz sprawę, którą ona załatwia (v. Borkowski/Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2017 str. 879). Powyższe znajduje pełne odniesienie do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. W tego rodzaju sprawach organ odmawiając udostępnienia ściśle określonych informacji publicznych rozstrzyga o istocie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ, w przypadku wydania decyzji administracyjnej, sformułuje rozstrzygnięcie w taki sposób, aby wynikało z niego jasno, jakich informacji publicznych organ odmawia udostępnienia wnioskodawcy. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że winno być ono odniesione do każdej informacji publicznej, której udostępnienia organ daną decyzją odmawia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów sądowych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi. ----------------------- 7