II SA/Wa 411/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spraw.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi B.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z [...] kwietnia 2010 r. B.D. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty inwalidzkiej w drodze wyjątku. Wskazał, że jest osobą częściowo niezdolną do pracy, a jego stan zdrowia ogranicza możliwość podjęcia pracy zgodnie z kwalifikacjami. Decyzją z [...] listopada 2010 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ, odwołując się do przesłanek wynikających z ww. przepisu wskazał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podniósł, że skarżący na przestrzeni 55 lat życia posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 14 lat, 9 miesięcy i 21 dni. Ponadto podał, że w latach 1982 – 1987 oraz 1990 – 2003 wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy i w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zauważył przy tym, że w wymienionych przerwach skarżący nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Za najistotniejszą w rozpoznawanej sprawie organ uznał okoliczność, że skarżący orzeczeniem lekarza orzecznika został uznany jedynie za częściowo niezdolnego do pracy. Oznacza to, że skarżący nie spełnia warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty podlega ocenie również sytuacja materialna z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że decyzja odmawiająca przyznania mu świadczenia jest krzywdząca. Podał, że zgodnie z opinią biegłego sądowego jest niezdolny do pracy, a jego sytuacja materialna jest bardzo zła. Zwrócił uwagę na problemy ze znalezieniem pracy. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2010 r. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Fundusz Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i w związku z tym organ musi zbadać, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Podniósł, że udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 14 lat, 9 miesięcy i 21 dni jest nieadekwatny do wieku skarżącego (55 lata) pomimo, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy. Organ wskazując na przerwy w zatrudnieniu, zważył, że z akt sprawy nie wynika, aby w tych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. Zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych trudna sytuacja na rynku pracy nie może być uznana za okoliczność szczególną, o której mowa w art. 83 ww. ustawy. Odnosząc się do twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że w toku niniejszego postępowania nie zachodzi możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika za pomocą opinii biegłych sądowych. Mając to na uwadze podkreślił, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ww. ustawy jest całkowita niezdolność do pracy orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. W konkluzji organ podał, że skarżący nie został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy przez lekarza orzecznika ZUS, co eliminuje go z grona osób, którym mogą być przyznane jakiekolwiek świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.D. nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa ZUS i wniósł o przyznanie mu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zarzucił, że decyzja jest krzywdząca i nie uwzględnia jego stanu zdrowia, który jest bardzo zły. Ponownie odwołał się do opinii biegłego sądowego, który stwierdził, że jest całkowicie niezdolny do pracy. Podkreślił, że jego stan zdrowia wyklucza aktywność zawodową, co w konsekwencji powoduje brak środków do życia. Wskazał również na problemy ze znalezieniem pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał na możliwość odwołania się skarżącego od orzeczenia lekarza orzecznika. Skoro tego nie uczynił, to organ uznał, że orzeczenie to trafnie obrazuje stan zdrowia skarżącego. Zwrócił również uwagę, że skarżący nie przedłożył żadnych dowodów, z których mogłoby wynikać, iż jego stan zdrowia ulega pogorszeniu i uzasadnione jest nowe badanie i nowa ocena stopnia niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa, wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 kpa instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS E.N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra wicedyrektora departamentu. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Prezesa ZUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe względy na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.