II SA/Wa 4139/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję A. S. w piśmie z [...] marca 2018 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy. Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej ponad 32-letniej służby. Podał, że po odbyciu służby wojskowej i szkolenia podoficerskiego, krótkotrwale, tj. przez 1 rok, 3 miesiące i 16 dni (od [...] sierpnia 1987 r. do [...] listopada 1988 r.) pełnił służbę w Wydziale [...] WUSW w K., później pełnił służbę w MO i w Policji. A. S. podkreślił, że rzetelnie wykonywał obowiązki służbowe, o czym świadczą pozytywnie opinie przełożonych, liczne nagrody pieniężne i otrzymywane awanse. W 2009 r. został odznaczony przez Prezydenta RP Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę. W 2017 r. został zwolniony ze służby w Policji w związku z wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o jego trwałej niezdolności do służby (skarżący dodał, że został zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą). Po rozpoznaniu wniosku A. S., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2021 r. (nr [...]) odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu organ administracji przytoczył art. 8a ust. 1 tej ustawy. Podał, że art. 8a ustawy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Analizując drugą z przesłanek organ wskazał m.in., że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przytoczył fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wywiódł, że w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a także że "unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz totalitarnego państwa jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego". W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącego informację o przebiegu służby byłego funkcjonariusza, pisma Komendanta Głównego Policji z 30 listopada 2018 r. dotyczącego przebiegu służby skarżącego oraz akt osobowych skarżącego, przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej i podał, że A. S. służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił krótkotrwale (1 rok, 3 miesiące, 16 dni), a po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powyższe okoliczności dotyczące służby A. S. nie mogły doprowadzić do uwzględnienia jego wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wnioskodawca pełnił bowiem służbę na rzecz totalitarnego państwa na stanowisku wywiadowcy Wydziału [...] SB WUSW w K. - jednostce, która zajmowała się obserwacją i inwigilacją osób podejrzanych o działalność antykomunistyczną, przy użyciu środków techniki operacyjnej, a więc nie wykonywał zadań biurowych, kancelaryjnych, ale zadania stricte operacyjne. Organ administracji dodał, że wnioskodawca świadomie rozpoczął służbę w Wydziale [...] SB WUSW w K. (o czym świadczy jego raport z [...] lipca 1987 r.), a z opinii służbowych wynika, że z powierzonych obowiązków wywiązywał się należycie lub bardzo dobrze. W konkluzji stwierdził, że jego postawa i osiągnięcia w służbie, charakter i warunki jej pełnienia nie pozwalają na uznanie, że przypadek A. S. jest "szczególnie uzasadniony". Rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych (przy braku szczególnego zaangażowania i ponadprzeciętnych osiągnieć) oraz niekaralność, nie stanowią wystarczającego powodu do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania przepisów ustawy. A. S. w piśmie z 25 listopada 2021 r. zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił tej decyzji naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu skargi odwołał się do wyroków z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (LEX nr 2768127) i z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2786/19 (LEX nr 3110107). A. S. podniósł, że NSA w pierwszym z powołanych wyroków wywiódł, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), które muszą być spełnione łącznie. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu nie charakteryzowała się zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. W uzasadnieniu wyroku z 19 listopada 2020 r. NSA stwierdził, że "Nie sposób podzielić dokonanej przez organ, zawężającej wykładni tego pojęcia, która powoduje, że regulacja ta mogłaby dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści omawianego przepisu. Okoliczności tego rodzaju mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże nie mają one decydującego znaczenia i wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch warunków, tj. krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., legitymuje się również wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarżący realizował zadania na stanowisku wywiadowcy w Wydziale "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. na rzecz totalitarnego państwa. Nie wyjaśnił jednak jakie to były zadania, nie przedstawił żadnych dowodów na te okoliczność. Organ administracji nie wziął w ogóle pod uwagę, zdaniem skarżącego, że krótkotrwałą służbę w Wydziale "[...]" pełnił na przełomie 1987-1988 r., a więc u schyłku PRL oraz że nie posiadał jakiegokolwiek przeszkolenia w zakresie pracy operacyjnej. Z opinii służbowej z [...] lipca 1988 r., dotyczącej jego służby w Wydziale [...] WUSW w K. wynika, że posiadał małe doświadczenie zawodowe w służbie obserwacji, wykonywał jedynie nieskomplikowane zadania. W opinii brak jest informacji o zaangażowaniu w realizację zadań, które mogłyby być uznane jako służba na rzecz totalitarnego państwa. A. S. dodał, że nie zwalczał opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, nigdy nie sporządzał żadnego raportu z wykonywanych czynności wywiadowczych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. a i art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) oraz o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez A. S. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2021 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy została wydana z naruszeniem prawa i dlatego jego skarga zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, powołany również przez organ administracji w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, LEX nr 2764543). NSA przyjmuje również, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W orzecznictwie wskazuje się również, że "mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo" (por. wyrok . Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2155/19, LEX nr 3015127). W kontrolowanej decyzji organ administracji uznał, że mimo że A. S. krótkotrwale pełnił służbę na rzecz totalitarnego (1 rok, 3 miesiące, 16 dni), a po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe, to jednak jego przypadek nie jest "szczególnie uzasadniony", co prowadzi do wniosku, że nie jest dopuszczalne wyłączenie stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji argumentował, że przypadek skarżącego nie jest "szczególnie uzasadniony", ponieważ w służbie od [...] sierpnia 1987 r. do [...] listopada 1988 r. (którą organ uznał za krótkotrwałą) wykonywał czynności operacyjne, a więc związane z istotą państwa totalitarnego. A. S. we wskazanym okresie pełnił bowiem służbę w Wydziale [...] WUSW w K., a więc w jednostce SB, która zajmowała się obserwacją i inwigilacją osób podejrzanych o działalność antykomunistyczną, przy użyciu środków techniki operacyjnej. Jak wynika z opinii przełożonych, z powierzonych obowiązków wywiązywał się należycie lub bardzo dobrze. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ administracji nie dokonał pełnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" i w ten sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji niedostatecznych ustaleń faktycznych organ naruszył art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez błędne jego zastosowanie. W konsekwencji, decyzja jako dowolna, nie mogła się ostać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, stwierdzenie, że skarżący zajmował stanowisko wywiadowcy w Wydziale [...] WUSW w K., do którego zadań należała obserwacja i inwigilacja osób podejrzanych o działalność antykomunistyczną, przy użyciu środków techniki operacyjnej, nie jest wystarczające do uznania, że jego przypadek nie jest szczególnie uzasadniony i że w konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy. Zgodzić się należy z organem, że na stanowisku wywiadowcy nie wykonywano czynności biurowych, administracyjnych czy kancelaryjnych. Jednakże organ administracji nie przypisał w tej sprawie skarżącemu żadnych konkretnych czynów godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA - na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte po ponad 32 latach służby, przede wszystkim w Policji, zostały nabyte niesłusznie. Brak ustaleń faktycznych i wyczerpującej oceny w tym zakresie uwidacznia się tym bardziej, że z opinii służbowej o skarżącym (obejmującej okres od [...] lipca 1985 r. do [...] lipca 1988 r.), na którą powołał się Minister w zaskarżonej decyzji, wynika, że funkcjonariusz ma niewielkie doświadczenie zawodowe, nie posiada przeszkolenia resortowego (do [...] lipca 1988 r. pozostawał w służbie przygotowawczej) i wykonuje jedynie proste, nieskomplikowane zadania cząstkowe. Stwierdzenie to koresponduje z wyjaśnieniami skarżącego, zawartymi w skardze do Sądu, że nigdy nie sporządzał żadnego raportu z wykonywanych czynności wywiadowczych. Jak wynika z opinii, przełożeni widzieli w skarżącym dobrego wywiadowcę, jednak dopiero po zdobyciu większego doświadczenia i odbyciu przeszkolenia w Szkole Chorążych. Nie można tracić z pola widzenia, że skarżący pełnił służbę w Wydziale [...] WUSW w K. do [...] listopada 1988 r., a więc jeszcze przez okres czterech miesięcy po wydaniu opinii. Ponownie rozpoznając sprawę, organ – uwzględniając przedstawione wyżej wskazania – dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji -stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy - nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w wyroku. Sąd nie uwzględnili wniosku skarżącego o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych do wydania decyzji o określonej treści (art.145a § 1 ustawy procesowej), ponieważ możliwość ta nie dotyczy decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.