II SA/Wa 414/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Ewa Kwiecińska, Protokolant spec. Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej – oddala skargę – Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.), odmówił przyznania A. P. renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów wskazał, iż świadczenie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, sportowej czy politycznej (w przypadku specjalnych rent rodzinnych mogą to być zasługi członka rodziny, po którym miałoby być przyznane świadczenie) oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. A. P. (ur. 1979 r.) wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpiła o przyznanie renty specjalnej "ze względu na szczególne okoliczności", tj. trwające od czerwca 2015 r. postępowanie w sprawie przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, ubóstwo, niezdolność do pracy i pogorszenie stanu zdrowia. Wnioskodawczyni w piśmie uzupełniającym wniosek powołała się na swoją aktywność naukową oraz w środowisku studenckim. Podała, iż jest v-ce prezesem [...] Koła Naukowego im. [...] U. [...] i członkiem Koła Naukowego [...], delegatem Komisji Wyborczej U[...], uczestniczyła w organizowaniu konferencji naukowych, w tym Fundacji [...], [...] i innych. Podniosła też, że "zdarzeniem losowym, które spowodowało, że stała się niezdolna do pracy od listopada 2014 r to zdarzenie mające miejsce [...] listopada 2014 r. po przeładowaniu 1200 kg towaru". Mimo prośby organu o sprecyzowanie o jakie konkretnie "zdarzenie losowe" chodzi, wnioskodawczyni nie złożyła wyjaśnień, ani też nie nadesłała żadnych dokumentów w tym zakresie. Organ zasygnalizował, iż A. P. nie nadesłała wszystkich informacji i dokumentów, o które była proszona, zwłaszcza mogących świadczyć o zaistnieniu jednej z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego. Uniemożliwiła też ustalenie swojej faktycznej sytuacji socjalno-bytowej, gdyż nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W licznych pismach do organu podnosiła te same okoliczności związane przede wszystkim z trudną sytuacją zdrowotną i materialną oraz brakiem prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Nadto w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż [...] Oddział ZUS w L. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił A. P. prawa do po tenty z tytułu niezdolności do pracy z powodu braku wymaganego okresu ubezpieczenia. Organ stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie szczególnego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS dającego podstawę do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów A. P. świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności należy uznać za szczególne. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, której sytuacja materialna jest rażąco niesprawiedliwa i nieadekwatna do posiadanych dokonań. Taka okoliczność nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Podnoszone przez wnioskodawczynię zaangażowanie w studenckich kołach naukowych i działalność na rzecz samorządu studenckiego nie pozwalała na przyjęcie, że wnioskodawczyni posiadała szczególne dokonania w tej działalności wyróżniające ją w gronie innych aktywnych działaczy kół naukowych, studentów wyższych uczelni, czy osób zaangażowanych w działalność na rzecz samorządu studenckiego. Drugą przesłanką mogącą uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego w trybie powołanego przepisu jest wystąpienie zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym. Jednak wnioskodawczyni nie wskazała takich zdarzeń. Okoliczności podnoszone przez zainteresowaną nie stanowiły zdarzeń o szczególnym charakterze w rozumieniu powołanego przepisu. Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż mimo zrozumienia trudnej sytuacji zdrowotnej, materialnej i życiowej wnioskodawczyni, wobec niewykazania przez nią istnienia jednej z wymienionych wyżej przesłanek mogących uzasadniać przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów renty w trybie szczególnym na podstawie art. 82 ust. 1 powołanej, nie było podstaw do przyznania A. P. renty specjalnej. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o zmianę lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 2, art. 45, art. 69 i art. 176 Konstytucji RP oraz art. 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia 7 czerwca 2016 r. C 202/13) i art. 4, art. 9, art. 10, art. 18, art. 21, art. 46 i art. 48a i b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia 7 czerwca 2016 r. C 202/47) i art. 21, art. 26, art. 34 ust. 1, 2, 3 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia czerwca 2016 r. C 202/389) oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 833/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. L 200 z dnia 7 czerwca 2004 r.) w zw. z art. 91 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w wyniku zdarzenia z [...] na [...] listopada 2014 r. stała się niezdolna do wykonywania dotychczasowej pracy, zgodnej ze swoimi kwalifikacjami. W celu powrotu na rynek podjęła studia na Wydziale [...] Uniwersytetu [...]. Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2017 r. nr akt [...] została uznana za osobę całkowicie niezdolna do pracy od dnia [...] czerwca 2017 r. (niepełnosprawność jest datowana od dnia [...] kwietnia 2015 r.). Skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do dnia [...] grudnia 2015 r., lecz od dnia [...] września 2015 r. "bez zabezpieczenia społecznego pomimo zwolnienia szpitalnego do dnia [...] grudnia 2015 r. i całkowitej niezdolności do pracy oraz udokumentowanego okresu 6 lat i 6 miesięcy". W związku z faktem, iż postępowanie prowadzone przez ubezpieczyciela włoskiego wspólnie z ZUS Oddział w L. trwa od czerwca 2015 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie renty specjalnej. W tych okolicznościach sprawy, zdaniem skarżącej, wydanie decyzji odmownej z dnia [...] stycznia 2018 r. czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. W powyższym piśmie procesowym pełnomocnik organu w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, iż skoro sprawa A. P. o przyznanie renty specjalnej przez Prezesa Rady Ministrów została wszczęta z dniem złożenia wniosku ([...] kwietnia 2017 r.) to do tej sprawy należy stosować przepisy k.p.a. i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935.). W pouczeniu wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., do którego to postępowania zastosowanie mają przepisy przed zmianą dokonaną przez ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r., poinformowano wnioskującą, że strona niezadowolona z wydanej decyzji może na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu [...] stycznia 2018 r. W niniejszej spawie A. P. nie złożyła, zgodnie z powyższym pouczeniem, wniosku do organu administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, lecz złożyła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów wydaną w I instancji. Stwierdzić zatem należy, że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia przysługujące wnioskującej w administracyjnym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji, co uzasadnia wniosek o odrzucenie złożonej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przed jej wniesieniem przysługującego stronie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935.)., do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast ust. 2 powołanego art. wskazuje, iż przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Artykuł 9 pkt 2 powołanej ustawy zmieniającej zaś stanowi, iż w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany: w art. 52: a) § 2 i 3 otrzymują brzmienie: "§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa." Powołana ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18). Skoro zatem zaskarżony w niniejszej sprawie akt - decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2018 r. – została wydana po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, to skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną po raz pierwszy w toku instancyjnym, bez konieczności występowania z wnioskiem do tego samego organu o ponowne rozparzenie sprawy. Takie bowiem uprawnienie przysługuje stronie skarżącej decyzję wydaną po dniu [...] czerwca 2017 r. przez organ władny ponownie rozpatrzyć tę samą sprawę i z tego uprawnienia A. P. skorzystała. Przechodząc do oceny aspektu merytorycznego sprawy stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia przez skarżącą przesłanek uprawniających do przyznania renty specjalnej jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, publik. LEX nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 2051/11, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, posłużył się nieostrym pojęciem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (publik. OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca upatruje swych zasług w aktywności naukowej i działalności na rzecz środowiska studenckiego Uniwersytetu Warszawskiego oraz zdarzenia mającego wpływ na jej stan zdrowia powstałego w czasie wykonywania pracy zarobkowej. Z tym, że spełnienia przesłanki nadzwyczajnego zdarzenia losowego, którą skarżąca wiąże z utratą zdrowia w trakcie zatrudnienia w 2014 r., nie udokumentowała i na żądanie organu nie wyjaśniła okoliczności owego zdarzenia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zasadnie organ stwierdził, że działania skarżącej nie są wystarczające do wyróżnienia jej z grona innych osób, które działają w społecznościach uczelnianych. Uczestnictwo w konferencjach naukowych, zajmowanie stanowisk w samorządzie studenckim i kołach naukowych jest udziałem wielu studentów licznych uczelni wyższych w Polsce, co oznacza, iż trudno uznać osiągnięcia skarżącej na tej niwie za wybitne, niepowtarzalne, wyjątkowe. Przypadek skarżącej, niewątpliwie zaangażowanej w "życie" Wydziału [...] U[...], nie odbiega od wielu postaw studentów zaangażowanych w funkcjonowanie wyższej uczelni. Zatem uznanie działalności skarżącej za wybitną i wyjątkową prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych oraz do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach. Nadto powoływanie się na trudną sytuację bytową oraz socjalną nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Okoliczność ta została potwierdzona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 894/06 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który stanął na stanowisku, że świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącej nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się tylko obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że sytuacja skarżącej nosi znamiona wyjątkowej. Należy ze zrozumieniem odnieść się do sytuacji finansowej i osobistej, w tym niepełnosprawności skarżącej, jednakże podkreślić należy, iż celem wnioskowanego świadczenia specjalnego nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Świadczenia specjalne nie mogą bowiem stanowić odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje – tak NSA wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2291/17 (publik. j.w.). Zatem utrata przez skarżącą zdrowia w następstwie wykonywania pracy zarobkowej i długo trwające postępowanie o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy nie może zostać zrekompensowane przyznaniem świadczenie specjalnego z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, albowiem nie temu celowi służy instytucja wskazana w powołanym przepisie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w wyroku.