II SA/Wa 418/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (zwany dalej "Prezes WAM") decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm., zwaną dalej także "ustawą o zakwaterowaniu"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiającą wydania M. P. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM podniósł, iż lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. pozostający w dyspozycji WAM został przydzielony mężowi strony – G. C. na podstawie decyzji przydziału pomieszczenia zastępczego nr [...] z dnia [...] lutego 1983 r., który zmarł w dniu [...] października 2007 r. W lokalu tym zamieszkiwała M. P. wraz z synem P. C.. W dniu [...] listopada 2007 r. M. P. wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. (zwanego dalej także jako "Dyrektor OR WAM w W.) o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku ze śmiercią byłego męża. We wniosku podkreśliła, że po rozwiązaniu jej małżeństwa w 1984 r. z G. C. przez ponad 20 lat "utrzymywała przedmiotowy lokal i wnosiła opłaty, ponieważ po rozwodzie mąż wyprowadził się z domu i nie zamieszkał w nim do chwili śmierci". Z wnioskiem o przyznanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wystąpił także w dniu [...] sierpnia 2009 r. P. C., który jest żołnierzem zawodowym - postępowanie w tej sprawie zostało jednak umorzone decyzją Dyrektora OR WAM w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. W tej sytuacji M. P. złożyła kolejne wnioski z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] grudnia 2009 r. o uregulowanie tytułu prawnego do wymienionego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor OR WAM w W. odmówił wydania decyzji M. P. o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W., uzasadniając to tym, że strona nie spełnia wymogów ustawowych, o których mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, tj. pozwalających na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie wyjątkowym, gdyż nie znalazła się w sytuacji, którą należałoby kwalifikować jako należącą do wyjątkowych. Podkreślił, że okoliczności podniesione przez zainteresowaną, tj. stan jej zdrowia, długoletnie zamieszkiwanie w lokalu, brak innego lokalu czy też środków finansowych na zakup lokalu nie mogą przesądzać o wyjątkowości sytuacji, o której mowa w art. 29 ww. ustawy. Ponadto organ I instancji wskazał, że rozpatrując wniosek zainteresowanego zobowiązany był zbadać przede wszystkim własne możliwości lokalowe - w aspekcie liczby żołnierzy zawodowych posiadających niezrealizowane potrzeby mieszkaniowe. W garnizonie [...] występują bowiem znaczące, niezaspokojone potrzeby żołnierzy zawodowych oczekujących na przydział lokalu. W ocenie organu I instancji pozytywne rozpatrzenie wniosku zainteresowanego kolidowałoby z interesem społecznym, a tym samym przekroczyłoby możliwości organu. Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie zarzucając, że decyzja ta jej dla niej krzywdząca i nie zgadza się z jej uzasadnieniem. Według odwołującej, sytuacja jej jest wręcz tragiczna, gdyż jest osobą chorą i samotną. Otrzymuje zasiłek rehabilitacyjny w kwocie [...] zł, który ledwie starcza jej na zaspokojenie bieżących potrzeb życiowych, co powoduje, że zmuszona jest korzystać z pomocy społecznej. Nie posiada też innego lokalu ani działki i nie może zaspokoić w inny sposób swoich potrzeb mieszkaniowych. Organ odwoławczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Prezes WAM wskazał, iż zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 29, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z konstrukcji art. 29 wynika, iż organ rozstrzyga daną sprawę w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa. Ponadto ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem "sytuacji wyjątkowej", natomiast zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim ktoś się znajduje. Oceny wyjątkowości sytuacji dokonuje organ rozstrzygający sprawę, zaś strona - we własnym interesie – powinna powołać okoliczności oraz przedstawić dowody wskazujące na wyjątkowość jej przypadku. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazła się osoba wnioskująca. Natomiast ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. W ocenie Prezesa WAM nie jest możliwe potraktowanie sytuacji strony za bardzo rzadką, szczególnie wyrażającą się czymś, niezwykłą lub osobliwą, czyli wyjątkową w rozumieniu ustawy. Problemy, z jakimi boryka się M. P., tj. zły stan zdrowia i niskie dochody nie czynią automatycznie jej sytuacji jako "wyjątkowej" w rozumieniu komentowanego przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Organ podkreślił, że z dostarczonego przez stronę orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika, że w związku z rokowaniem odzyskania zdolności do pracy przyznano jej świadczenie rehabilitacyjne na okres czterech miesięcy, co uprawnia do tezy, że schorzenie na które cierpi nie powoduje niepełnosprawności ani też nie ogranicza jej egzystencji. Strona nie wymaga też długotrwałej opieki lub pomocy osób trzecich. Skarżąca nie jest też osoba samotną, gdyż posiada syna i córkę, od których może oczekiwać pomocy, w tym pomocy materialnej w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Posiada również stałe źródło utrzymania: średnie wynagrodzenie miesięczne za okres od [...] kwietnia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. wyniosło [...] zł netto, zaś od [...] października 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r. pobierała świadczenie rehabilitacyjne w wysokości 100% podstawy wymiaru. Wszystkie te okoliczności nie mogą być uznane jako wyjątkowość sytuacji strony i dlatego decyzja organu I instancji odmawiająca stronie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania we wnioskowanym lokalu jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione. Prezes WAM podkreślił, iż wg stanu na dzień 31 maja 2011 r. na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekiwało 3389 żołnierzy zawodowych. Wobec niespełnienia w omawianej sprawie przesłanki wyjątkowości sytuacji, uznanie żądania strony, odbyłoby się ze szkodą dla żołnierzy, którzy aktualnie oczekują na wydanie decyzji przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w garnizonie [...]. Realizacja należnych ustawowo praw żołnierzy zawodowych do zakwaterowania góruje nad uprawnieniami osób nie będących żołnierzami zawodowymi, co zostało ujęte w znowelizowanej treści przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Podsumowując, Prezes WAM stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie uwzględniono całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i sytuację strony. Ustalenia te mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Nie ma też podstaw do stwierdzenia, iż organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Uznaniowość bowiem musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak też zachowywać proporcje między interesem społecznym, a słusznym interesem strony. W niniejszej sprawie organ nie przekroczył tych granic. Podstawowym obowiązkiem WAM jest przede wszystkim realizacja uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega – co do zasady – zaspokojeniu przed interesem innych osób. Decyzja Prezesa WAM stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. (zwaną dalej także jako "Skarżącą") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca, opisując szeroko swoją sytuację życiową, w tym pogarszający się stan zdrowia w związku z problemami mieszkaniowymi oraz załamanie psychiczne z tego powodu, wniosła o nadanie jej tytułu prawnego przez Sąd do przedmiotowego lokalu. Zwróciła też uwagę na to, że w budynku przy ul. [...] znajduje się sześć lokali mieszkalnych, w których nie mieszka ani jeden żołnierz zawodowy tylko osoby cywilne, które wykupiły te lokale. Dlatego również chciałaby wykupić lokal, w którym mieszka od 30 lat. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uznając zarzuty skargi za niezasadne organ wskazał m.in., iż Skarżąca nie sprecyzowała żadnych zarzutów w stosunku do organów, ograniczając się do stwierdzenia, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Odnosząc się do powołanych w skardze schorzeń, w tym w szczególności [...] oraz podanych [...], organ stwierdził, że "są one w określonym wieku dolegliwościami powszechnymi i jako takie nie przesądzają o wyjątkowej sytuacji skarżącej w zakresie stanu zdrowotnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Skarżącej aby "Wojewódzki Sąd Administracyjny nadał jej tytuł prawny do lokalu (...)" Sąd podnosi, że możliwości orzecznicze sądu administracyjnego są zawarte w art. 145 do 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), które to przepisy nie przewidują możliwości zastępowania organu administracji w zakresie jego działalności merytorycznej. Jak wskazano bowiem wcześniej, Sąd może jedynie kontrolować legalność zapadłego rozstrzygnięcia organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badając skargę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, że z uwagi na wszczęcie postępowania z wniosku strony z dnia [...] października 2009 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia grudnia 2009 r., podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Zgodnie z jego brzmieniem, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Dodać można, że uzyskanie zgody Ministra Obrony Narodowej jest wymagane wówczas, gdy organ WAM wstępnie oceni, że w sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa i jest możliwe pozytywne załatwienie wniosku wszczynającego. Wskazać także należy, iż sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd powinien zatem badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia zaś przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji na korzyść strony nie jest obligatoryjne – a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu, którego ramy zakreślają trzy wiodące dyrektywy: równość, proporcjonalność oraz wyważenie interesu strony i interesu publicznego. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji podnieść trzeba, iż na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe – położenie w jakim się ktoś znajduje. Sąd podziela pogląd organu, że "wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach (por.: "Nowy Słownik Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r.) W wyroku z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Z literalnego brzmienia art. 29 powołanej ustawy wynika, iż podmiotem ubiegającym się w tym trybie o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas określony może być tylko osoba nie będąca żołnierzem w służbie stałej. Przepis ten w istocie ma na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych tym osobom, które zamieszkują w lokalu mieszkalnym z zasobów mieszkaniowych WAM bez tytułu prawnego, a z uwagi na szczególną sytuację życiową (o której mowa powyżej), bądź zasługi dla Obrony Narodowej, wymagają pomocy tego resortu. Innymi słowy, tryb przewidziany w art. 29 powołanej ustawy winien mieć zastosowanie do tej kategorii osób, które ubiegają się o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM, a którym nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na innej podstawie. To na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Podkreślenia wymaga, że nadrzędnym ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Adresatami decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winny być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM. Okoliczności, na które powołuje się Skarżąca, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze (doznany uraz kolana oraz pogorszenie stanu psychicznego w związku z "problemami mieszkaniowymi") nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako "sytuacji wyjątkowej". Jak wynika z ustaleń organu, Skarżąca, choć cierpi na określone schorzenia, jest osobą na tyle sprawną, że nie wymaga stałej opieki osób trzecich i jest zdolną zaspokajać własne potrzeby bytowe. Wobec Skarżącej nie została orzeczona niepełnosprawność. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sam fakt choroby nie jest wystarczającą przesłanką wyjątkowości sytuacji, o której mowa w art. 29 ustawy. Skarżąca posiada stałe źródło dochodu – w postaci świadczenia rehabilitacyjnego, które zostało przyznane w związku z rokowaniem odzyskania zdolności do pracy. Posiada też dwoje dorosłych dzieci, które mogą i powinny ją wspierać, zarówno duchowo, jak i materialne, jeśli znajdzie się w niedostatku. Podniesione przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego, a następnie w skardze okoliczności braku środków finansowych na zakup lokalu mieszkalnego na wolnym rynku nie świadczą o konieczności zaspokojenia tych potrzeb przez WAM. Wiele gospodarstw domowych w Polsce, w tym jednoosobowych, nie stać na zakup mieszkania na własność na wolnym rynku. Zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych nie można wiązać tylko z prawem własności lokalu mieszkalnego, lecz także z najmem na wolnym rynku czy też pomocą organów samorządowych w zakresie zaspakajania przedmiotowych potrzeb mieszkańców danej gminy. Jak już wspomniano wcześniej, w określonych sytuacjach pomocy takiej można domagać się także od dzieci. Oczywiście chybionym jest także argument Skarżącej, że skoro zajmuje lokal mieszkalny od ok. 30 lat to organ winien wsiąść to pod uwagę i przyznać jej wnioskowany lokal. Skarżąca nie jest ani żołnierzem zawodowym, ani nie jest związana z resortem Obrony Narodowej, w związku z tym z tego tytułu nie może domagać się skutecznie przydziału lokalu będącego w dyspozycji wojskowych organów kwaterunkowych. Podobnie fakt zamieszkiwania przedmiotowego lokalu po byłym wojskowym (mężu Skarżącej) nie daje podstaw do zakwalifikowania wnioskodawczyni do kategorii osób pozostających w wyjątkowej sytuacji w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy. Również bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy pozostaje to, że w budynku mieszkalnym, w którym znajduje się wnioskowany lokal, inni użytkownicy "wykupili mieszkania na własność", gdyż przedmiotem badanej sprawy jest prawidłowość decyzji organu o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania lokalu w trybie art. 29 ustawy. Reasumując, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie właściwie oceniły sytuację, w jakiej znalazła się Skarżąca, zasadnie odmawiając jej cech wyjątkowości. Nie zasługuje bowiem na akceptację pogląd prezentowany przez Skarżącą, że znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej w rozumieniu komentowanego przepisu, choć oczywiście subiektywnie może tak swoja sytuację życiową interpretować. Sąd podzielił także stanowisko organu, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma także aspekt niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i ich rodzin w obszarze garnizonu [...]. Powoduje to, że nie można interesu jednostki, w tym wypadku Skarżącej, przedkładać nad interesem publicznym, utożsamianym z zabezpieczeniem potrzeb żołnierza zawodowego realizującego zadania związane z obronnością Państwa. W okolicznościach niniejszej sprawy Prezes WAM nie naruszył granic uznania administracyjnego przyznając prymat interesowi publicznemu nad interesem skarżącego (art. 7 k.p.a.). Wydał rozstrzygnięcie z poszanowaniem reguł procesowych i należycie je uzasadnił. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji