II SA/Wa 42/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi małoletniego A. P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej oddala skargę. S. P. reprezentująca małoletniego A. P. złożyła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2021r., w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jak wynika z powyższego przepisu przyznanie renty rodzinnej na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki określone w wyżej cytowanym art. 83 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wyjaśniał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Organ ustalił, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że skarżąca udokumentowała jedynie 7 lat, 9 miesięcy i 13 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, który zmarł w wieku 38 lat. W 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 3 lata, 5 miesięcy i 27 dni tych okresów. W ocenie organu nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2001-2005, 2010-2012, 2014-2015, 2017-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. Organ zaznaczył, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy. S. P. reprezentująca małoletniego A. P. złożyła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2021r., w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej. Skarżonej decyzji zarzucała: 1. naruszenie przepisów prawa poprzez nie podjęcie wszystkich niezbędnych działań służących dokładnemu wyjaśnieniu sprawy a także nie wyjaśnienie mi się w sposób wyczerpujący przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy; 2. naruszenie prawa poprzez nie podanie przez Przeciwnika Skarg szczegółowej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji poprzestając na podanie jedynie nazw aktów prawnych bez szczegółowego przytoczenia konkretnych dyspozycji przepisów na których Przeciwnik Skargi opiera swoje rozstrzygnięcie - co powoduje iż decyzja ta jest nieczytelna i nie wskazuje na faktyczne przesłanki jakimi kierowano się przy jej wydawaniu; 3. naruszenie prawa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie; 4. naruszenia art. 7, art. 8. art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności mających na wynik postępowania co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy materialnej; 5. naruszenia art. 77 § 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich, istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podnosiła, iż małoletni nie może z uwagi na swój wiek, stan zdrowia ale przede wszystkim z uwagi na kontynuowanie nauki w liceum podjąć żadnej pracy zarobkowej jak również nie posiada żadnych źródeł utrzymania. Jego ojciec w okresach wymienionych w skarżonej decyzji, tj. w latach 2001 – 2005, 2010 - 2012 jak i 2014 - 2015 i 2017 - 2019 pracował dorywczo jednak najprawdopodobniej będąc niezarejestrowany i praktycznie przez cały ten okres były kłopoty z uzyskaniem od niego środków na bieżące konieczne utrzymanie małoletniego co sprawiało że cały trud tego utrzymania spoczywał na mnie. Ojciec małoletniego ponadto przez pewien czas przebywał w zakładzie karnym i choćby z tego względu nie miał żadnej możliwości wypracowania okresów składkowych - ustalenia tej okoliczności w zupełności zaniechał Przeciwnik Skargi. Skarżąca wskazywała, iż w chwili obecnej cały ciężar utrzymania syna spoczywa na jej barkach. Zatrudniona jest na 1/2 etatu w sklepie sportowym. Pobiera zasiłek rodzinny z MOPS - u oraz świadczenie 500+ na syna. Nie może liczyć na wymierna pomoc najbliższej rodziny gdyż jej samej jest ciężko i jest to pomoc okazjonalna doraźna i sporadyczna. W ocenie skarżącej została naruszona dyspozycja która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do zmiany lub uchylenia takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organowi skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący, a interpretacja powołanych przez organy przepisów materialnych jest prawidłowa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Przy czym renta rodzinna jest pochodną osoby zmarłej, zatem renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, dlatego też w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie ustalane jest prawo do tego świadczenia przez wnioskodawcę - członka rodziny po osobie zmarłej. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega natomiast na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że skarżąca udokumentowała jedynie 7 lat, 9 miesięcy i 13 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, który zmarł w wieku 38 lat. W 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 3 lata, 5 miesięcy i 27 dni tych okresów. Natomiast, w latach 2001-2005, 2010-2012, 2014-2015, 2017-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Uprawnienie do świadczenia w drodze wyjątku należało zatem w tym przypadku rozważać w odniesieniu do wskazywanej aktywności zawodowej. Wnioskodawczyni nie wskazuje i nie udowadnia jednocześnie okoliczności niezależnych, powodujących brak aktywności zawodowej zmarłego ojca. Natomiast art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczący przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie przewiduje działania organu z urzędu (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2000 r., II SA 473/00 , LEX nr 54533). Nie można uznać za "szczególnych okoliczności" pobyt w Zakładzie Karnym czy też wykonywanie nielegalnie pracy nie objętej ubezpieczeniem. Powyższe okoliczności wiążą się bowiem z określonymi wyborami życiowymi i nie są wynikiem okoliczności na które ubezpieczony nie miał wpływu. Nie istniały zatem obiektywne, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych (10-lecie przypadające przed dniem śmierci ojca). W zakresie sytuacji materialnej organ ustalił, iż przy liczbie dwóch osób w gospodarstwie domowym, kwota brutto na jednego członka rodziny to 858,50 złotych. Należy wskazać, iż świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. świadczenie o którym mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być wyłączną przesłanką do jego uzyskania. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 4/20). W takim stanie rzeczy, wydaną w sprawie decyzję należy uznać za prawidłową. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł, jak w sentencji.