II SA/Wa 420/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spraw.) Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. i M. J. – reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2012 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich A. i M. J. po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ojciec skarżących na przestrzeni 44 lat życia, posiadał udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 5 lat, 10 miesięcy i [...] dni. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych dla świadczenia w trybie zwykłym, udowodniono tylko 7 miesięcy i [...] dni tych okresów. Dalej organ wskazał, że dnia [...] sierpnia 1983 r. A. J. ukończył 18 lat, natomiast pierwsze zatrudnienie poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne zostało podjęte dnia [...] czerwca 1991 r., tj. w wieku 25 lat. Organ podkreślił również, że w latach 1993-1995 oraz 2001-2005 ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W dniu [...] grudnia 2005 r. A. J. zaprzestał zatrudnienia i do śmierci, tj. [...] czerwca 2010 r. przez ponad 4 lata nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia, ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Stąd też - w ocenie organu - nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające zmarłemu przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabycie uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, J. J., działając w imieniu małoletnich A. i M. J., jako ich przedstawiciel ustawowy, nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. Wskazała, że od 2000 r. nie miała kontaktu z ojcem dzieci i nie może udokumentować wszystkich okresów składkowych. Podkreśliła, że zmarły był osobą chorą i występowały u niego dziwne zachowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., powołując się na argumentację podaną w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że orzeczeniem z dnia [...] maja 2012 r., lekarz orzecznik ZUS ustalił, że ojciec dzieci był całkowicie niezdolny do pracy od [...] czerwca 2010 r., tj. na dzień śmierci. Organ wskazał również, że całkowity dochód w rodzinie wynosi [...] zł, a dochód przypadający na jedna osobę w rodzinie [...] zł miesięcznie, co nie pozwala na uznanie, iż małoletnie dzieci są pozbawione niezbędnych środków utrzymania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że choroba o charakterze [...] sama w sobie nie stanowi szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy, podobnie jak trudna sytuacja materialna, gdyż omawiane świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym. Wyraził też opinię, że zmarły był osobą nieodpowiedzialną, [...], co powodowało u niego agresywne zachowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Podkreślenia wymaga, zwłaszcza na tle rozpoznawanej sprawy i niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego, że sądy administracyjne nie orzekają pod kątem zasad współżycia społecznego, lecz badają rozstrzygnięcia organów administracji jedynie pod kątem ich legalności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów, w ocenie Sądu, podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jej podstawą materialnoprawną jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle przedmiotowej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, stwierdzić należy, że przyznawanie świadczenia w drodze wyjątku, stanowi regulację szczególną. Pozwala ona bowiem na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Powyższe oznacza, że świadczenia przyznawane na podstawie art. 83 ustawy nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ według art. 84 ustawy, są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z analizy akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezes ZUS - zdaniem Sądu - zbadał wyczerpująco wszystkie istotne okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z przywołanego art. 83 ust. 1 wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie ma możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wiek. Po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Co również istotne, przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech przesłanek. Powyższe oznacza, że niespełnienie choćby jednej z nich, wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W pierwszej kolejności rozważyć zatem należy kwestię zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej zmarłego. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie, bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 53784). W niniejszej sprawie nie można, w ocenie Sądu, mówić o zaistnieniu tak zdefiniowanych szczególnych okoliczności. Skarżąca podnosi w skardze, że okolicznością szczególną, powodującą brak wystarczającej aktywności zawodowej zmarłego ojca do wypracowania właściwego okresu uprawniającego do przyznania renty rodzinnej stanowiła choroba, która polegała na agresywnym zachowaniu zmarłego ojca dzieci. Badając tę kwestię organ ustalił, że ojciec skarżących na przestrzeni 44 lat życia posiadał łącznie udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 5 lat, 10 miesięcy i [...] dni. Podkreślić jednak należy, że okres, w którym ojciec dziecka pozostawał poza ubezpieczeniem, przypada w znacznej części w dziesięcioleciu przed dniem śmierci, w którym powinien zostać udowodniony co najmniej 5 - letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym. W przypadku ojca skarżącego okres ten wynosi zaledwie 7 miesięcy i [...] dni. Tymczasem przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe wówczas, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Jak już podano wcześniej, jako okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie odpowiednich okresów ubezpieczenia, skarżąca wskazuje agresywne zachowanie zmarłego. Z ustaleń dokonanej przez organ wynika, że zachowanie A. J. wynikało z zaawansowanej choroby [...]. Analizując ten aspekt sprawy podnieść należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych - co do zasady - sama choroba [...] nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3404/02). Dopiero podejmowanie prób leczenia choroby [...] mogłoby zostać wzięte pod uwagę jako okoliczność szczególną, ale wyłącznie wtedy, gdyby leczenie takie miało charakter nieprzerwany, wskazujący na rzeczywistą wolę wyleczenia się z [...]. Z akt sprawy wynika jednakże, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić przy tym trzeba, że w okresach niewykonywania pracy (zatrudnienia w ramach umowy o pracę), ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, A. J. nie miał orzeczonej niezdolności do pracy przez lekarza orzecznika ZUS, a zatem uprawnione jest także twierdzenie, że brak zatrudnienia nie był spowodowany stanem jego zdrowia. W świetle powyższych rozważań stwierdzić także należy, iż choroba [...] ojca skarżących nie spowodowała jego całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że kwota [...] zł na jedna osobę w rodzinie nie pozwala na uznanie, iż małoletnie dzieci są pozbawione niezbędnych środków utrzymania, Dla oceny braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane środki utrzymania ocenić na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2012 r. wynosi 799,18 zł miesięcznie. Taką wykładnię niezbędnych środków utrzymania podzielił między innymi NSA w wyroku z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 112/06. Reasumując, stwierdzić należy, że wobec niespełnienia przesłanki zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej zmarłego, Prezes ZUS nie miał możliwości przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej - także "szczególna okoliczność", o której mowa w art. 83 ustawy, odnosi się do osoby zmarłej. Biorąc pod uwagę powyższe, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.