II SA/Wa 428/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska–Grońska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Agnieszka Góra–Błaszczykowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaopiniowania zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w P. oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Gminy P. reprezentowanej przez Burmistrza na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki znak [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miejska w P. (zwana dalej: Rada) W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miejska w P. (zwana dalej: Rada) podjęła uchwałę Nr [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w P. (zwana dalej także: Szkoła). Zgodnie z postanowieniami tej uchwały uczniom zlikwidowanej szkoły zostanie zapewniona możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w P.. Wykonując powyższą uchwałę, Burmistrz P. (zwany dalej: Burmistrz), pismem z dnia [...] lutego 2019 r., wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej: Kurator, organ I instancji) o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] marca 2019 r. Kurator negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły. W wyniku złożonego zażalenia Minister Edukacji Narodowej (aktualnie Minister Edukacji i Nauki, zwany dalej: Minister, organ odwoławczy) postanowieniem znak [...] z dnia [...] maja 2019 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1768/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy P. (zwana dalej: skarżąca, Gmina), orzekł o uchyleniu zaskarżonego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia (odpowiednio: znak [...] z dnia [...] marca 2019 r. i znak [...] z dnia [...] maja 2019 r.). Ponownie rozpoznając sprawę po wydanym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Kurator postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2020 r., działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, zwana dalej: p.o.) orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zaopiniowania zamiaru likwidacji Szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, że wyznaczony uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. termin likwidacji Szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. upłynął, a Szkoła funkcjonuje w niezmienionej strukturze organizacyjnej. Zgodnie z art. 89 ust. 3 p.o. szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może być zlikwidowana (przekształcona) z końcem roku szkolnego wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Nie ma zatem w chwili obecnej możliwości likwidacji Szkoły z mocą wsteczną, tj. z końcem roku szkolnego 2018/2019. W tym stanie sprawy należy całą procedurę przekształcenia szkoły określoną w art. 89 p.o. powtórzyć i dokonać wszystkich czynności w nim przewidzianych. Zatem wydanie przez Kuratora w przedmiotowej sprawie opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły z końcem roku szkolnego 2018/2019 tj. z dniem 31 sierpnia 2019 r. stało się bezprzedmiotowe, wobec czego postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 §1 k.p.a. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydanemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 153 w związku z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), poprzez niewykonanie przez organ I instancji wytycznych wydanego w sprawie wyroku; 2. art. 153 w związku z art. 170 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji jest sprzeczne z dokonanym przez sąd administracyjny merytorycznym rozpatrzenie skargi; 3. art. 104 w związku z art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do rozstrzygnięcia. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem znak [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 pkt 1 p.o., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister podał za organem I instancji, że jednym z elementów badanych przed wydaniem opinii jest termin likwidacji lub przekształcenia szkoły. W przedmiotowej sprawie termin został wyznaczony uchwałą Rady nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. na dzień 31 sierpnia 2019 r. W dniu wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia ww. termin likwidacji już minął, a Szkoła funkcjonuje w niezmienionej strukturze organizacyjnej. Wskazał, że termin przekształcenia szkoły został ściśle określony przez ustawodawcę w art. 94 p.o. na dzień 31 sierpnia, a organ prowadzący zobowiązany jest wskazać w uchwale konkretną datę tej likwidacji czy przekształcenia doprecyzowując rok. Minister zaakceptował też stanowisko Kuratora, że Gmina powinna powtórzyć całą procedurę przekształcenia Szkoły, określoną w art. 89 p.o., i dokonać wszystkich czynności w nim przewidzianych, w tym wskazać przyszłą datę likwidacji. Ostatecznie stwierdził, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy wydanie opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W skardze złożonej na powołanej wyżej postanowienie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie; 2. art. 153 w związku z art. 170 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie; 3. art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie; 4. art. 104 w związku z art. 8 ust. 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie; 5. art. 89 ust. 1 i ust. 3 p.o. przez jego błędną wykładnię; 6. art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., przez ich niezastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu podstawy prawnej i faktycznej w znacznej części rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż akceptacja stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu oznacza praktyczne wyłączenie skutecznej sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia w takim zakresie, w jakim strona mogłaby skorzystać z korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Wiele przepisów ustawowych zawiera terminy, ograniczające możliwość uzyskania pewnych praw przez stronę. Czasem są to terminy krótsze od możliwości uzyskania rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji nie może zachodzić bezprzedmiotowość postępowania uzasadniana upływem terminu, w którym miała być dokonana czynność, której strona domagała się od organu. Gdyby strona w takiej sytuacji mogła jedynie wystąpić w kolejnym wnioskiem dotyczącym następnego okresu, to w wypadku kolejnego negatywnego rozstrzygnięcia ponowne zaskarżenie i upływ czasu konieczny dla jego rozstrzygnięcia powodowałoby ponownie niemożliwość nabycia praw, i tak dalej. Uważa, że zaskarżone postanowienie w sposób oczywisty stanowi naruszenie zasady związania, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., bowiem żadna z wytycznych wydanego w sprawie wyroku z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1768/19 nie została, w sytuacji umorzenia postępowania wykonana. W konsekwencji, jeżeli skarżąca powtórnie podejmie uchwałę w sprawie likwidacji bądź przekształcenia szkół organ I instancji może wydać powtórnie opinie odmowną. W sytuacji umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, organ nie jest już tak ściśle związany rozstrzygnięciem, w tym zaleceniem sądu administracyjnego. Wskazała dalej, że wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany został w dniu 4 lutego 2020 r., a więc już po upływie określonego w uchwale terminu reorganizacji szkoły. Zasada związania jest w orzecznictwie rozumiana szeroko, co oznacza, iż organ nie może podejmować, że po uchyleniu jego aktu wyrokiem sądu administracyjnego, postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest sprzeczne z dokonanym przez sąd administracyjny merytorycznym rozpatrzeniu skargi w 2020 r. Skarżąca podała, że w orzecznictwie uważa się, iż upływ terminu do dokonania czynności w trakcie rozpoznawania środków zaskarżenie nie powoduje bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia. Interes strony, zgodnie z art. 8 ust. 2 k.p.a. wynika przede wszystkim z zasady pewności prawa. Podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest stan taki, jaki powinien był zaistnieć, gdyby organ prawidłowo rozpatrzył sprawę we właściwym terminie. Kontroli podlega prawidłowość aktu (zaskarżonego postanowienia) w całokształcie okoliczności wynikających z uchwały o reorganizacji szkoły. W sytuacji, gdyby w istocie procedurę reorganizacji szkoły należałoby powtórzyć, interes strony w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie opinii wyraża się, w szczególności, w oczekiwaniu ponownego rozstrzygnięcie (opinii) o podobnej treści, jeśli stan faktyczny się nie zmieni. Dlatego skarżąca ma prawo uzyskać takie rozstrzygnięcie, którego treścią jest ustalenie, jaka opinia powinna być wydana wobec zamiaru reorganizacji szkoły w 2019 r., niezależnie od tego, czy reorganizacja na podstawie uchwały w 2019 r. jest możliwa, i czy wymaga podjęcia odpowiednich czynności aktualizacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W ocenie Sądu właściwą jest ocena orzekających w sprawie organów, że w sprawie spełniona została opisana wyżej ustawowa przesłanka umorzenia postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość ta wynikała z faktu, że w dacie orzekania zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy, nieaktualna była uchwała o zamiarze likwidacji Szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. Określenie w uchwale terminu w jakim zamierzona jest likwidacja szkoły stanowi jeden z elementów stosunku materialnoprawnego. Z powodu upływu tego terminu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W stanie faktycznym sprawy istniejącym przy wydaniu zaskarżonych postanowień, skoro bezprzedmiotowe było wydanie opinii o zamiarze likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r., to należało wydać rozstrzygnięcie na podstawie art.105 § k.p.a. Zdaniem Sądu nieuprawniony jest także zarzut naruszenia przepisu art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Według pierwszego z powołanych przepisów, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 170 p.p.s.a. określa natomiast, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie przyjmuje się, że związanie organu wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por.: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FSK 2121/13, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w sytuacji zmiany stanu faktycznego sprawy, dopuszczalne jest odstąpienie od zasady związania oceną prawną. Ponadto z treści wydanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć, nie wynika by organy zakwestionowały ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1768/19. Wyrażona w uzasadnieniu ww. wyroku ocena prawna dotyczyła merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przy stanie faktycznym, jaki istniał w czasie, gdy organy wydawały postanowienia, które były następnie poddane sądowej kontroli. W niniejszej sprawie organy oceniły natomiast, że wobec upływu czasu likwidacji Szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. określonym w uchwale Rady Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy i Gminna winna powtórzyć całą procedurę. Z przyczyn opisanych wyżej niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 i 3 p.o. W kontekście przedstawionych wyżej rozważań, za nietrafiony uznać należy również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 104 w związku z art. 8 ust. 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia są prawidłowe, zostały uzasadnione w sposób należyty poprzez opisanie okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz przyczyn, z powodu których organ nie mógł wydać w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.