II SA/Wa 431/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K. S. kwotę 108 (sto osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia z dniem [...] stycznia 2008 r. K.S. (dalej jako skarżący) uposażenia i dodatków do uposażenia oraz zwolnienia z dniem [...] lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska i mianowania z dniem [...] lutego 2008 r. na stanowisko służbowe [...] w B. [...] – w 6 grupie zaszeregowania. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1059/09 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2009 r. nr [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2008 r. nr [...]. Wobec zapadłych rozstrzygnięć Komendant Główny Policji, uwzględniając wskazania Sądu oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), pismem z [...] sierpnia 2010 r. poinformował skarżącego o zamiarze przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. W odpowiedzi pismem z [...] sierpnia 2010 r. skarżący wyraził zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, wnosząc jednocześnie o zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej procedury zawartej w § 4 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r. oraz o zachowanie możliwości awansowania w stopniu służbowym. W dalszej kolejności organ podał, że rozkazem personalnym z [...] listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 i § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.) oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił skarżącego z zajmowanego stanowiska oraz przeniósł na niższe stanowisko służbowe [...] w B. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy, nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i wskazał, iż zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. W sprawie bezsporne jest, że zajmowane przez skarżącego stanowisko [...] z mocy prawa uległo likwidacji, a Komendant Główny Policji nie dysponował stanowiskiem równorzędnym. Ustosunkowując się do możliwości zastosowania § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. organ odwoławczy wskazał, że w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia zamieszczono tabelę zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych. Zestawienie tej tabeli z treścią art. 103 ust. 2 ustawy o Policji wskazuje – zdaniem organu – jednoznacznie, że grupa zaszeregowania przypisana do stanowiska służbowego, a zachowanie w trybie ustawowym grupy zaszeregowania, to zupełnie odrębne aspekty statusu kadrowo – finansowego policjanta. Potwierdzeniem tej tezy jest brzmienie § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. z treści którego wynika, że tabela równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiąca załącznik nr 4 do niniejszego rozporządzenia ma zastosowanie tylko i wyłącznie do policjantów, którym przed 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Tak więc § 4 ww. rozporządzenia, w zakresie przysługiwania grupy zaszeregowania równorzędnej do dotychczasowej, nie można stosować wobec policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów, mieli grupę zaszeregowania wynikającą wprost z zajmowanego stanowiska, a nie zachowaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub inny umocowany przepisami prawa podmiot. Taka sytuacja, czyli zachowanie grupy zaszeregowania, nie miała miejsca w przypadku strony. Odmienna interpretacja przytoczonego wyżej przepisu – w ocenie organu – oznaczałaby, że analogicznie wszystkim policjantom należałoby zachować dotychczasowe grupy. W zaistniałej sytuacji zamierzone przeszeregowanie stanowisk służbowych, prowadzące do zmniejszenia liczby grup zaszeregowania, sprowadziłoby się tylko do pozornej przebudowy struktury. Organ II instancji zauważył, że przyznanie, w myśl § 4 powołanego rozporządzenia, grupy równorzędnej do dotychczasowej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowym zakresie. Dokonał tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu i to tylko w stosunku do tych policjantów, do których dotychczas zastosowano instytucję zachowania. Organ podkreślił, że w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem z 8 lutego 2008 r., uposażenie policjanta nie uległo obniżeniu. Ponadto nie zmieniła się podległość służbowa, cel stanowiska, zakres zadań i obowiązków oraz uprawnienia i odpowiedzialność, a także warunki służby. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozkazu personalnego utrzymanego nią w mocy skarżący zarzucił, że wydanie decyzji odbyło się z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności z naruszeniem przepisu art. 7 kpa, poprzez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto skarżący zarzucił brak zastosowania w sprawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji oraz obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. , poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na zawarte w niej błędy co do ustaleń faktycznych. W ocenie skarżącego świadczy to o tym, że organ odwoławczy nie kierował się treścią art. 7 k.p.a. i nie miał na względzie jego słusznego interesu. Przywołując treść przepisu art. 103 ust. 1 ustawy o Policji skarżący zauważył, że pomimo mianowania go na niższe stanowisko służbowe, winien zachować prawo do uposażenia na równorzędnym stanowisku, bez względu na to w której grupie zostało zaszeregowane stanowisko, na które go przeniesiono. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest sprzeczna z wyrokiem WSA, wydanym w sprawie z jego skargi, o sygn. akt II SA/WA 1059/09. Skarżący podkreślił, że zasadność zastosowania przepisu § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. wobec funkcjonariuszy Biura Spraw Wewnętrznych potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 8 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 864/09 oraz w wyroku z 22 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 891/09. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 8 lutego 2008 r., stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń przysługujących policjantom od 1 stycznia 2008 r. Rozporządzenie z 8 lutego 2008 r. weszło w życie 14 lutego 2008 r. i z tym dniem obowiązuje załącznik nr 2, który nie zawiera już stanowisk z dodatkowym określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem dyrektora tego Biura. W § 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia zmieniającego prawodawca ustalił, iż policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem stanowiska Dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych - przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. obowiązkiem organu Policji było dostosowanie dotychczas zajmowanego przez skarżącego stanowiska [...] w B. [...] do nowych unormowań. Właściwy przełożony mógł zatem przekształcić stosunek służbowy skarżącego bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. W sytuacji, gdy następowało mianowanie na stanowisko, które nie spełnia wymogów stanowiska równorzędnego, organ Policji był obowiązany dokonać zmiany tego stanowiska w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie organ zasadnie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1059/09 uznał, iż nowe parametry stanowiska określone skarżącemu rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2010 r. nie są równorzędne ze stanowiskiem dotychczas zajmowanym, a zatem był władny zwolnić skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianować na niższe stanowisko służbowe, stosując jako podstawę prawną zmiany stanowiska służbowego tryb określony w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Prawidłowość takiego rozwiązania potwierdza wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 891/09 (publik. LEX nr 595594), zgodnie z którym "ustawowymi normami materialnymi regulującymi modyfikację stosunku służbowego policjanta w sytuacji usunięcia zajmowanego przez niego stanowiska z Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych, stanowiącej Załącznik do rozporządzenia zmieniającego są dwie hipotezy art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji: likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego lub inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi. (...) po zmianie rozporządzenia nie można skarżącego pozostawić na dotychczasowym stanowisku, gdyż go już nie ma, a jednocześnie utrzymywać, że nie nastąpiła ani likwidacja stanowiska, ani też nie zaszły w Komendzie [...] zmiany organizacyjne, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. A zatem w sytuacji, gdy po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. doszło do mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe, organ nie mógł ograniczyć się do stosowania art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w związku z przepisami tego rozporządzenia. W przypadku bowiem gdy następuje mianowanie na stanowisko, które nie spełnia wymogów stanowiska równorzędnego, powinno być ono dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji". W niniejszej sprawie sporną kwestię stanowi, czy dokonując skarżącemu zmiany stanowiska służbowego na niższe, organ Policji mógł zastosować przepis § 4 rozporządzenia zmieniającego z 8 lutego 2008 r. i przyznać grupę zaszeregowania równorzędną do dotychczasowej, o co wnosił skarżący wyrażając zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Zgodnie z powołanym przepisem, policjantowi, któremu przed 1 stycznia 2008 r. zachowano prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, przysługuje od tego dnia grupa zaszeregowania równorzędna do dotychczasowej, określona w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do niniejszego rozporządzenia. Otóż przed zmianą przepisów płacowych z 1 stycznia 2008 r. stanowisko skarżącego było zaszeregowane do 9 grupy zaszeregowania, co po zmianie odpowiada 7 grupie zaszeregowania (załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia "Tabela równorzędnych grup zaszeregowania"), nie zaś przyznanej 6 grupie zaszeregowania, zgodnie z załącznikiem nr 2 lp. 57 ww. rozporządzenia zmieniającego, gdzie dla stanowiska "specjalista" (stopień etatowy nadkomisarz) przyporządkowana została 6 grupa zaszeregowania. Komendant Główny Policji odmówił skarżącemu uwzględnienia powyższej regulacji prawnej, albowiem uznał, iż zachowanie grupy zaszeregowania, jako przesłanki niezbędnej do stosowania tabeli równorzędności stanowisk, nie miało miejsca w przypadku skarżącego. Na tle orzecznictwa sądowo – administracyjnego, co też podniósł w skardze skarżący, powyższego poglądu nie sposób zaakceptować. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 864/09 (publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl), na tle analogicznej do niniejszej sprawy, dokonał wykładni § 4 rozporządzenia zmieniającego z 8 lutego 2008 r. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r. nie regulował wprost, na jakie stanowisko, według nowej Tabeli zaszeregowania, powinien być mianowany dotychczasowy [...]. Przy wyborze stanowiska przysługującego [...], po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego, nie można pomijać przepisu § 4 rozporządzenia zmieniającego. Przepis ten, łącznie z Tabelą, wskazuje na to, jakie grupy zaszeregowania, w obu stanach prawnych, Minister jako normodawca podustawowy, uznał za równorzędne. Ocenę tę należy odnieść nie tylko do policjantów, którzy zachowali prawo do zaszeregowania. Nie ma żadnych podstaw, aby Tabeli równorzędności nie stosować wobec policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów, mieli grupę zaszeregowania wprost wynikającą z zajmowanego stanowiska, a nie tylko do tych, którzy jedynie zachowali prawo do zaszeregowania wynikającego z poprzednio zajmowanego stanowiska, a w rzeczywistości zajmowali stanowiska, dla których obowiązujące były niższe grupy zaszeregowania. Z załącznika nr 4 wynika, że dla grupy zaszeregowania 12, zachowanej przed dniem 1 stycznia 2008 r., przysługuje od dnia 1 stycznia 2008 r. równorzędna grupa zaszeregowania - 10. Nadto, dalej odczytując i porównując stany prawne determinujące status [...], po wejściu w życie rozporządzenia nowelizującego, nie sposób nie odnotować, że w poprzedniej Tabeli zaszeregowania stanowisk, oprócz stanowiska [...] mającego grupę zaszeregowania 12 i stopień etatowy [...], było także stanowisko [...] mającego grupę zaszeregowania 11 i stopień etatowy [...]. Było to stanowisko niższe, niż stanowisko [...]. Przyjęcie, że policjanta zajmującego poprzednio stanowisko [...] należy mianować na stanowisko [...] z warunkami wynikającymi z takiego stanowiska (grupa zaszeregowania, stopień etatowy), wymagałoby rozważenia nowego statusu także w odniesieniu do wniosków wynikających z zapisu § 4 noweli oraz załącznika nr 4. W ślad za NSA podkreślić należy, iż nie ma przeszkód prawnych, aby Tabeli równorzędności stanowiącej złącznik nr 4 do rozporządzenia zmieniającego, nie stosować wobec policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów, mieli grupę zaszeregowania wprost wynikającą z zajmowanego stanowiska, a nie tylko do tych, którzy jedynie zachowali prawo do zaszeregowania wynikającego z poprzednio zajmowanego stanowiska, a w rzeczywistości zajmowali stanowiska, dla których obowiązujące były niższe grupy zaszeregowania. W art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Przepis ten przewiduje w ust. 1 obligatoryjne przeniesienie na niższe stanowisko służbowe w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Natomiast w ustępie 2 i 3 wskazuje na możliwość przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach wyraźnie w nich określonych. Stosownie do ust. 4 powoływanego przepisu policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Oznacza to, że organ przed przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi jest zobligowany do zapoznania go ze zmianą warunków służby i stosownie do ust. 4 art. 38 ustawy o Policji, uzyskania jego zgody. W analizowanym przypadku Komendant Główny Policji przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe, lecz nie uwzględnił jego wniosku o zastosowanie § 4 rozporządzenia zmieniającego i przyznanie 7 grupy zaszeregowania równorzędnej do dotychczasowej – 9. Tym samym, organ nie uzyskał zgody na przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, albowiem zgoda skarżącego zawierała warunek który, choć z punktu widzenia prawa mógł zostać spełniony, nie został przez organ zrealizowany. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzający ją rozkaz personalny, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 4 ustawy o Policji oraz § 4 rozporządzenia zmieniającego z 8 lutego 2008 r., co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie przeniesienia skarżącego na nowe stanowisko służbowe, w związku ze zmianą od 1 stycznia 2008 r. przepisów płacowych, organ orzekający w sprawie będzie obowiązany uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak sentencji. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a.