II SA/Wa 433/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Waldemar Śledzik, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. T. z dnia [...] września 2011 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania jej w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2007 r. A. T. nie została uznana za osobę niezdolną do pracy, a więc nie został spełniony warunek wymagany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podał ponadto, że wykazany dochód, przypadający na jednego członka rodziny, nie wskazuje, aby zainteresowana pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy A. T. wyraziła niezadowolenie z powyższej decyzji, wskazując na swoją bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz na długi staż ubezpieczeniowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i podzielając wcześniej zaprezentowaną argumentację. Ponownie wskazał, iż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2007 r. A. T. nie została uznana za osobę niezdolną do pracy. Podkreślił ponadto, że jej sprawa była także rozpatrywana w trybie nadzoru Prezesa ZUS nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Departament Orzecznictwa Lekarskiego poinformował zainteresowaną, że orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2007 r. jest zgodne z zasadami orzecznictwa lekarskiego. Prawidłowość tego orzeczenia została również potwierdzona w sądowym postępowaniu odwoławczym, zakończonym wyrokiem Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] lipca 2008 r., oddalającym apelację. Dodatkowo organ wyjaśnił, że Główny Lekarz Orzecznik ZUS, po analizie przedłożonej przez stronę dokumentacji medycznej, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził, że dokumenty te nie stanowią nowych i istotnych dowodów w sprawie. W związku z powyższym – w ocenie organu – nie zachodziła potrzeba podjęcia stosownego postępowania orzeczniczego. Prezes ZUS wskazał także, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca niezbędnych środków utrzymania. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że A. T. mieszka z [...]. Na dochód 4 – osobowej rodziny składa się miesięcznie: emerytura [...] w kwocie 2.143,24 zł, deputat węglowy w kwocie 110,67 zł, wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia [...] w kwocie 1.386 zł oraz przychód z gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha w kwocie 242,19 zł. Łączny dochód rodziny wynosi zatem 3.882,10 zł miesięcznie, co daje na osobę kwotę 970,53 miesięcznie i nie pozwala – zdaniem organu – na uznanie, iż A. T. jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T. uznała powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za nader krzywdzącą, ponownie wskazując na bardzo zły stan swojego zdrowia oraz trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Nie wszystkie bowiem okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, błędnie oparł się wyłącznie na ustaleniach zawartych w orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2007 r., zgodnie z którymi A. T. nie była niezdolna do pracy. Orzeczenie to zostało bowiem wydane ponad cztery lata przed złożeniem przez skarżącą wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku i w żaden sposób nie można przyjąć, aby określało ono aktualny stan zdrowia skarżącej. Obowiązkiem organu – zwłaszcza wobec wskazywanej przez A. T. ciężkiej sytuacji zdrowotnej – było zatem skierowanie skarżącej do lekarza orzecznika ZUS, który, w trybie do tego przewidzianym, powinien ocenić stopień jej niezdolności do pracy, aktualny na dzień orzekania. Za ocenę stopnia niezdolności skarżącej do pracy nie może być bowiem uznana adnotacja Głównego Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2011 r., w której stwierdza on, że dokumentacja medyczna dołączona do wniosku strony nie stanowi nowych i istotnych dowodów w sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz m.in. daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu. Od tego orzeczenia osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (art. 14 ust. 2a). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3). Wprawdzie w kontrolowanym postępowaniu lekarz orzecznik brał udział, lecz udział ten ograniczył się jedynie do wyrażenia stanowiska co do załączonej do wniosku dokumentacji medycznej, które dodatkowo nie miało formy orzeczenia, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie. Oczywistym jest zatem, że wskazywane w trakcie postępowania administracyjnego przez A. T. problemy zdrowotne winny być przedmiotem oceny lekarza orzecznika ZUS w trybie określonym w art. 14 ustawy emerytalnej, nie zaś w formie pisemnej i niepodlegającej weryfikacji opinii, tym bardziej, że od ostatnio wydanego orzeczenia w przedmiocie zdolności skarżącej do pracy, do momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, minęły ponad 4 lata. Podkreślenia wymaga także, iż w zależności od oceny zawartej w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS, wydanym we wskazanym powyżej trybie, zależeć będzie dalszy kierunek procedowania organu w rozpoznawanej sprawie, gdyż w przypadku stwierdzenia niezdolności A. T. do pracy, w pierwszej kolejności niezbędne będzie dokonanie ustaleń, czy skarżącej przysługuje prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, tj. czy spełnia ona pozostałe przesłanki określone w art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku może być bowiem przyznana tylko osobie, której nie przysługuje prawo do takiej renty w trybie zwykłym. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony (art. 7 kpa), uzupełniając go jednocześnie o aktualne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, wydane w trybie art. 14 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.