II SA/Wa 447/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Polskiej Federacji [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. Polska Federacja [...] wystąpiła do Prezydenta [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie m.in. symulacji i planowanej wysokości średniej oraz minimalnej i maksymalnej kwoty podwyżki (wynagrodzenia), jaka jest przewidziana dla pracownika [...] ośrodka pomocy społecznej i Centrum Pomocy Społecznej, biorąc pod uwagę środki przewidziane na podwyżki wynagrodzeń. Pismem z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] Prezydent [...] wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej. W odpowiedzi na powyższe pismo Polska Federacja [...], w piśmie z dnia [...] października 2016 r., wyjaśniła, że działa na podstawie ustawy o związkach zawodowych, a więc ma realną i bezsprzeczną możliwość realizacji i podejmowania statutowych działań na rzecz dobra ogólnego, a żądana informacja w sposób bezpośredni służy temu celowi. Powyższe umocowanie wynika bezpośrednio z art. 1, art. 4, art. 6, art. 8 i art. 23 ustawy o związkach zawodowych. Żądana informacja ma na celu kontrolę i ochronę praw pracowniczych związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych w zakresie wynagrodzeń oraz sprawiedliwym, racjonalnym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem środków budżetu [...] na wskazane podwyżki (regulacje) wynagrodzeń. Decyzją [...] z dnia [...] listopada 2016 r., Prezydent [...] orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w zakresie minimalnej kwoty regulacji wynagrodzeń przewiduje się regulację nie niższą niż 50 zł brutto jednostkowo. Jednocześnie żądana informacja, dotycząca wysokości średniej i maksymalnej kwoty regulacji aktualnie nie istnieje, w związku z czym jej przekazanie musiałoby zostać poprzedzone procesem jej wytworzenia w oparciu o informacje proste, po przeliczeniu ponad 1500 rekordów w osobnych tabelach, zawierających symulacyjne dane indywidualne dotyczące regulacji dla wszystkich pracowników ośrodków pomocy społecznej [...], według stanu zatrudnienia na dzień [...] grudnia 2015 r. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem z odpowiedzi na wezwanie nie wynika w jaki sposób żądane informacje miałyby zostać wykorzystane dla ochrony praw pracowniczych. Niezależnie od powyższego, wobec takich cech planowanych regulacji wynagrodzeń pracowników ośrodków pomocy społecznej [...], jak indywidualne niwelowanie dysproporcji na takich samych stanowiskach w różnych jednostkach oraz ich symulacyjny charakter, mogący podlegać edycji poprzez decyzje podejmowane przez kierowników ww. jednostek, wytworzenie informacji na temat symulacji średnich i maksymalnych kwot regulacji nie tylko nie służyłoby poprawie funkcjonowania organu publicznego lub sytuacji pracowników ośrodków pomocy społecznej [...], ale wprowadziłoby pracowników ww. jednostek w błąd, obrazując dane nieadekwatne w stosunku do decyzji ich pracodawców. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła Polska Federacja [...] podnosząc, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji wykazana została po jej stronie szczególna istotność interesu publicznego w żądaniu wnioskowanej informacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że ocena, czy żądana informacja może być uznana za informację "prostą", a więc dostępną bez konieczności dokonywania dodatkowych zabiegów, czy też za informację przetworzoną, a więc składającą się z informacji "prostej", po jej odpowiednim przetworzeniu, musi odbywać się zawsze z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy (konkretnego stanu faktycznego). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że żądana informacja dotyczącą wysokości średniej i maksymalnej kwoty regulacji aktualnie nie istnieje, w związku z czym jej przekazanie musiałoby zostać poprzedzone procesem jej wytworzenia w oparciu o informacje proste, po przeliczeniu ponad 1500 rekordów w osobnych tabelach, zawierających symulacyjne dane indywidualne, dotyczące regulacji dla wszystkich pracowników ośrodków pomocy społecznej [...], według stanu zatrudnienia na dzień [...] grudnia 2015 r. Powyższe w ocenie składu orzekającego przesądza o przetworzonym charakterze żądanej informacji, czego wnioskodawca nie kwestionuje. Wyjaśnił, iż ustalenie przez podmiot obowiązany, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, pociąga za sobą konieczność zbadania występowania po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu tego rodzaju informacji publicznej. Jej brak powoduje zaś konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 omawianej ustawy. Nadto ograniczenie wprowadzone w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ustawodawca, ograniczając dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności, przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Skoro prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ może jej udzielić jedynie po wykazaniu przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Brak wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, uzasadniać będzie odmowę udzielenia wnioskowanej informacji, w formie decyzji. Zdaniem Organu II instancji, pod pojęciem szczególnie istotnego interesu publicznego należy rozumieć korzyść jaką dobro publiczne uzyska w wyniku większego niż standardowe zaangażowania organu w udostępnienie obywatelowi informacji publicznej. W art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o jakiekolwiek powody dostępu, lecz takie, które dla dobra wspólnego mają wartość wyjątkową. Tym samym wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, nie tylko że jest ona ważna dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania tych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W ocenie Kolegium, sama okoliczność, że Polska Federacja [...] działa na podstawie ustawy o związkach zawodowych, a więc ma realną i bezsprzeczną możliwość realizacji i podejmowania statutowych działań na rzecz dobra ogólnego, a żądana informacja w sposób bezpośredni służy temu celowi, nie stanowi o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji przetworzonej. Z treści pisma z dnia [...] października 2016 r. wynika wprost, że żądana informacja ma na celu kontrolę i ochronę praw pracowniczych związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych w zakresie wynagrodzeń oraz sprawiedliwym, racjonalnym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem środków budżetu [...] na wskazane podwyżki (regulacje) wynagrodzeń. Zdaniem organu, interes publiczny, to interes powszechny, ogólny, wspólny dla wszystkich, tymczasem Polska Federacja [...] reprezentuje interes grupy zawodowej, przy czym z pisma z dnia [...] października 2016 r. nie wynika, aby uzyskanie żądanej informacji stwarzało realną możliwość wykorzystania tych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, w rozumieniu wyżej opisanym, a także jaką realnie korzyść dobro publiczne uzyska w wyniku większego niż standardowe zaangażowania organu w udostępnieniu wnioskodawcy informacji publicznej. W dniu [...] marca 2017 r. skargę na powyższą decyzję złożyła Polska Federacja [...]. Zdaniem strony skarżącej spełnia ona wszystkie przesłanki do otrzymania informacji publicznej, ponieważ zajmuje się ona ochroną prawa pracowniczych. Nadto, żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, ponieważ symulacja podwyżek może być zrobiona za pomocą elektronicznych narzędzi obliczeniowych nie wymagających nakładu pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga rozpoznawana pod tym względem jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi uznać należy, iż żądana przez Polską Federację [...] informacja w postaci "symulacji planowanej wysokości średniej oraz minimalnej i maksymalnej kwoty podwyżki (wynagrodzenia), jaka jest przewidziana dla pracownika [...] ośrodka pomocy społecznej i Centrum Pomocy Społecznej, biorąc pod uwagę środki przewidziane na podwyżki wynagrodzeń" posiada charakter informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Przypomnieć bowiem należy, że na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada oraz dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09), a jednocześnie przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów, wynikających z treści wniosku (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12). Informacja przetworzona nie jest w posiadaniu zobowiązanego, nie może on jej udostępnić wnioskodawcy niejako "od ręki", ale jest to typ danych przygotowanych "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13). W sprawie nie budzi wątpliwości, wbrew zarzutom skargi, że żądne dane posiadają charakter "informacji przetworzonej". Skarżący we wniosku z dnia [...] września 2016 r. wniósł m.in. o sporządzenie symulacji, a więc pewnego zastawienia związanego z planowanymi podwyżkami wynagrodzeń dla pracowników ośrodków pomocy społecznej w [...]. Już z samej treści pytania wynika, że nie chodzi o informację już istniejącą, ale taką, która dopiero będzie wytworzona na potrzeby wnioskodawcy. Prezydent [...] wskazał w piśmie z dnia [...] października 2010 r. nr [...]), że wytworzenie takiej informacji wymaga wprowadzenia wielu informacji prostych, a w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. podniósł, że wytworzenie żądanej informacji musiałby być poprzedzone procesem wprowadzenia ponad 1500 rekordów w osobnych tabelach, zawierających dane indywidulane poszczególnych pracowników ośrodków pomocy społecznej. Jest więc oczywistym, że informacja, której żądała skarżąca wymagała znacznych nakładów pracy w celu jej wytworzenia. W sprawie spornym jest, czy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Polska Federacja [...] działa w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na szczególny interes społeczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się więc trzy przesłanki: 1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów. (M. Jabłoński, K. Wygoda Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35), 2) jego działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 3) możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie wyroki NSA: z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12). Wnioskowa powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych. W sprawie wnioskodawca - Polska Federacja [...] wykazała, w piśmie z dnia [...] października 2016 r., że celem uzyskania informacji jest ochrona praw pracowniczych. Jest oczywistym, że działanie zmierzające do ochrony prawa pracobiorców, szczególnie pracowników socjalnych, którzy wykonują ciężką i często niewdzięczną pracę związaną z pomocą osobom najsłabszym w społeczeństwie, w pełni służy celom, mającym charakter dużej wartości dla funkcjonowania nowoczesnego społeczeństwa. Działania w tym zakresie są w pełni akceptowalne i pozytywne. Polska Federacja [...], jako związek zawodowy, jest wyposażona, na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U z 2015 r. poz. 1881 dalej u.z.z.), w realne uprawnienia, które pozwalają jej na wykorzystanie wnioskowanych informacji (art. 4 u.z.z - reprezentowanie zbiorowych interesów pracowników, art. 6 u.z.z -współuczestniczenie w tworzeniu korzystnych warunków pracy, art. 8 u.z.z - kontrolowanie przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, art. 23 u.z.z - występowanie do organów samorządu terytorialnego z wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości związanej np. z naruszeniem zasady sprawiedliwości). Nadto wbrew stanowisku SKO w [...], że wnioskodawca jako związek zawodowy nie działa tylko w imieniu wąskiej grupy zawodowej, tj. pracowników oznacza, że nie działa ona w interesie publicznym o charakterze powszechnym. W ocenie Sądu, przyjąć należy, że Polska Federacja [...] spełnia warunek działania dla szerszej grupy osób. Po pierwsze bowiem warunek "powszechności reprezentacji" nie musi oznaczać tylko działania o charakterze ogólnym, może wskazywać na działanie w imieniu znacznej grupy osób, a zatem działanie w imieniu pracowników wykonujących zadania pracowników socjalnych jest działaniem w takim interesie. Dodać nadto należy, że zgodnie z art. 4 u.z.z., związki zawodowe działają nie tylko w imieniu swoich członków, ale wszystkich pracowników. Stąd ich znaczenie, gdy chodzi o reprezentowanie dużej liczby osób oznacza bardzo szeroki zasięg. Po drugie, organ w ogóle pominął role związków zawodowych w Państwie. Ochrona pracowników jest bowiem ważnym elementem funkcjonowania gospodarki rynkowej, ponieważ realizujące ją związki zawodowe wyrównują przewagę pracodawców nad pracobiorcami, niwelując w ten sposób konflikty społeczne. Związek zawodowy nie jest zatem tylko wąską organizacją reprezentującą swoich członków, ale spełnia ważne funkcje społeczne. Działalność związków zawodowych ma wpływ na wiele grup społecznych. Z tego też powodu należy uznać, że wniosek skarżącego spełniał przesłankę działania dla szerszej grupy osób. Tak więc należy przyjąć, że wniosek skarżącego z dnia [...] września 2016 r. w pkt 3 spełnia warunki do udzielenia Polskiej Federacji [...] informacji przetworzonej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot kwoty uiszczonej tytułem wpisu (200 zł), Sąd postanowił jak w punkcie 2, na podstawie art. 200 powołanej ustawy.