II SA/Wa 454/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Iwona Dąbrowska (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 2, art. 71 ust. 1, 2 i 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 87 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r.) w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 5, t. 5 ze zm.), oraz decyzją Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. dotyczącą zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 i (WE) 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.), a także art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. (WE) L 149 z 5 lipca 1971 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5 t. 1 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.M. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że A.M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu [...] sierpnia 2009 r. W dniu [...] września 2009 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy [...] (WUP) wpłynął jej wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tego samego dnia do WUP wpłynęła prośba A.M. o uzyskanie na jej rzecz formularza E-301, potwierdzającego okresy jej ubezpieczenia lub zatrudnienia spełnione na terytorium Z. i I. W dniu [...] września 2009 r. WUP wystąpił do instytucji właściwej w Z. z wnioskiem o wydanie formularza E-301. W tym samym dniu Marszałek Województwa [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu wydania wnioskowanego formularza przez brytyjską instytucję właściwą. W dniu [...] listopada 2009 r. do WUP wpłynął formularz E-301 i w związku z powyższym Marszałek Województwa [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Marszałek Województwa [...] odmówił przyznania A.M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wskazując w uzasadnieniu, że A.M. nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia lub zatrudnienia na terytorium Polski, a także nie może ona zostać uznana za pracownika posiadającego podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce. Od powyższej decyzji strona wniosła w przewidzianym terminie odwołanie, podnosząc, iż jest właścicielką lokalu mieszkalnego w Polsce, gdzie jest zameldowana na pobyt stały, tutaj również koncentrują się jej sprawy życiowe. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 584/10 uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...], wskazując w uzasadnieniu, że Marszałek Województwa [...] naruszył zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] października 2010 r. WUP pouczył A.M. o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. A.M. wniosła zażalenie na ww. postanowienie, po którego rozpatrzeniu Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 lit. a, art. 67 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 roku w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, art. 8 ust. 1 pkt 8c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 kpa - po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.M. z dnia [...] września 2009 r. orzekł o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji na podstawie zaistniałych okoliczności w sprawie uznał, że w istocie A.M. zmieniła miejsce zamieszkania, w związku z czym nie spełniła określonych w przepisach prawa warunków do przyznania prawa do zasiłku na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 lit. a rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, z zastrzeżeniem przepisów art. 14-17 rozporządzenia, pracownik najemny zatrudniony na terenie jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego. Przepis ten stanowi tzw. zasadę lex loci laboris, zgodnie z którą obywatel wykonujący pracę na terenie państwa członkowskiego UE/EOG podlega wyłącznie ustawodawstwu tego państwa, w którym jest zatrudniony, a więc ma prawo nabyć prawo do zasiłku w państwie ostatniego zatrudnienia, po spełnieniu warunków określonych przez ustawodawstwo tego państwa i bez względu na to, jaki okres upłynął od ustania stosunku pracy. Ponadto organ wskazał, że art. 67 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia 1408/71 co do zasady przewiduje możliwość uwzględnia przez instytucję właściwą państwa członkowskiego okresów zatrudnienia/ubezpieczenia przebytych w innym państwie członkowskim pod warunkiem jednak, iż zainteresowany spełnił ostatnie okresy zatrudnienia w państwie, w którym stara się o świadczenie. Nabycie prawa do zasiłku w Polsce przy uwzględnieniu okresów zatrudnienia/ubezpieczenia przebytych w innym państwie UE/EOG, udokumentowanych formularzem E 301, jest możliwe w drodze wyjątku od powyższej zasady, tj. na podstawie art. 71 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten ma jednak zastosowania wyłącznie do tzw. pracowników powracających, czyli takich, którzy pozostają do dyspozycji służb zatrudnienia państwa członkowskiego, gdzie zamieszkują lub powracają na to terytorium po przebytym okresie zatrudnienia. W związku z powyższym, instytucja właściwa do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych ustala, gdzie strona posiada swoje zwykłe miejsce zamieszkania i gdzie koncentrują się jej najważniejsze sprawy życiowe w oparciu o takie okoliczności jak: długość i ciągłość zamieszkiwania w Polsce, czas trwania i cel nieobecności, meldunek, charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie i zamiary osoby wynikające ze wszystkich tych okoliczności. W ocenie organu I instancji, A.M. nie spełniła warunków określonych w rozporządzeniu (EWG) nr 1408/71 oraz warunków określonych w przepisach prawa krajowego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych w Polsce na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ wskazał, że A.M. może ubiegać się o świadczenia z tytułu bezrobocia na terenie państwa ostatniego zatrudnienia, a następnie skorzystać z prawa określonego w art. 69 rozporządzenia, zgodnie z którym osoba bezrobotna pobierająca świadczenie dla bezrobotnych w jednym z państw unijnych może, po spełnieniu warunków określonych prawem, transferować pobierane świadczenia do innego państwa unijnego na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w celu poszukiwania pracy. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przypomniał stan faktyczny i prawny sprawy i wskazał, że kwestią kluczową jest rozumienie słowa "powraca". Zgodnie z orzeczeniem ETS w sprawie C-76/76 - di Paolo (ECR 1977/1/00315) pojęcie państwa, w którym pracownik zamieszkuje, pojawiające się w art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia nr 1408/71, musi zostać ograniczone do państwa, gdzie pracownik, chociaż pracujący w innym państwie, w dalszym ciągu stale przebywa i gdzie mieści się także stałe centrum jego interesów. Dodanie słów "lub który powraca na to terytorium" oznacza jedynie, iż pojęcie zamieszkania w danym państwie niekoniecznie wyklucza czasowy pobyt w innym państwie. Organ wskazał również, że w uzasadnieniu do omawianego wyroku ETS stwierdził, że przeniesienie obowiązku wypłaty zasiłku dla bezrobotnych z państwa członkowskiego będącego miejscem ostatniego zatrudnienia do państwa członkowskiego stanowiącego miejsce zamieszkania jest uzasadnione jedynie dla tej kategorii pracowników, którzy zachowują bliską więź z krajem, w którym osiedlili się i zwykle mieszkają. Jednak nie byłoby to uzasadnione, gdyby - z uwagi na zbyt szeroką interpretację terminu miejsca zamieszkania - doprowadzono do sytuacji, kiedy wszyscy pracownicy migrujący zatrudnieni w jednym państwie członkowskim, których rodziny mieszkają na stałe w innym państwie członkowskim, zostali objęci wyjątkiem zawartym w art. 71 rozporządzenia 1408/71. W tym samym orzeczeniu ETS zdefiniował także kryteria, na których należy się oprzeć przy ustalaniu, czy dana osoba może być uznana za pracownika powracającego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) ww. rozporządzenia uznając za takie długość oraz ciągłość okresu zamieszkiwania przed wyjazdem zainteresowanej osoby, długość i cel jej nieobecności, charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie oraz zamiar osoby zainteresowanej w takiej postaci, jaka wynika ze wszystkich okoliczności sprawy. Kwestia ta jest również szeroko poruszona w decyzji Komisji Administracyjnej Nr [...] z dnia [...] listopada 1995 roku, dotyczącej zakresu stosowania artykułu 71 (1) (b) (ii) rozporządzenia Rady (EWG) 1408/71 w sprawie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na rzecz pracowników niebędących pracownikami przygranicznymi, którzy w trakcie swojego ostatniego okresu zatrudnienia mieszkali na stałe na obszarze państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe (96/172/WE) (Dz. Urz. (WE) L 49 z 28 lutego 1996 r.). Zgodnie z ww. decyzją, art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, np. sezonowych, marynarzy, pracowników transportu międzynarodowego i pewnych innych kategorii, które również utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 71 rozporządzenia 1408/71 rozszerzono na wszystkich pracowników migrujących, którzy mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. Organ podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. treści oświadczenia wynika, że A.M. przebywała w Z. w celu podjęcia pracy, a przed wyjazdem za granicę zamieszkiwała w Polsce. Okoliczności te mogłyby sugerować, że A.M. nie założyła w Z. ośrodka interesów życiowych. Jednakże, zarówno z treści oświadczenia, [...] formularza CA 3916 oraz formularza E-301 wynika, że A.M. przebywała i pracowała na terytorium Z. od marca 2006 r. do sierpnia 2009 r. (tj. przez prawie trzy i pół roku), a jej kontakt z Polską ograniczał się do "sporadycznego" przesyłania prezentów. Ponadto, w treści oświadczenia AM. wskazała, że podczas jej pobytu w Z. w tym państwie przebywał również jej mąż, tj. najbliższy członek rodziny. Organ zważył, że z treści skargi A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wcześniejszą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, a także jej odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że A.M. rozwiodła się ze swoim mężem w pierwszej połowie 2010 r. Organ zwrócił uwagę na fakt, że przez cały okres pobytu w Z. A.M. przebywała w tym państwie ze swoim ówczesnym mężem, który był wtedy jej najbliższym członkiem rodziny. Ponadto organ podniósł, że z treści akt sprawy wynika, że A.M. w okresie od marca 2006 r. do stycznia 2009 r. była zatrudniona u jednego pracodawcy, a jej zatrudnienie u tego pracodawcy zakończyło się z powodu likwidacji firmy. Natomiast w okresie od kwietnia 2009 r. do sierpnia 2009 r. A.M. była zatrudniona u dwóch pracodawców, przy czym zakończenie przez nią pracy nastąpiło za wypowiedzeniem pracownika. Organ wskazał, że A.M. od kwietnia 2006 r. do sierpnia 2009 r. była nieprzerwanie ubezpieczona na wypadek bezrobocia w Z. i w związku z tym uznał, że jej praca w tym państwie miała charakter stały. Organ zwrócił uwagę, że posiadanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania, a fakt posiadania własnego mieszkania w Polsce, przy jednoczesnej stałej pracy zarobkowej w Z., nie może przesądzać o posiadaniu ośrodka interesów życiowych w Polsce. Reasumując, organ II instancji stwierdził, że analiza całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie, że A.M. nie przebywała w Z. z zamiarem stałego pobytu, bowiem centrum interesów życiowych A.M. podczas ostatniego okresu zatrudnienia była Z. Tym samym nie może być ona traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71. Organ stwierdził, że A.M. przyjeżdżając do Polski w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. Tym samym, wobec faktu, że A.M. nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, nie jest możliwe, zgodnie z art. 67 ust. 3 rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczenia bezrobotnych na terytorium Polski. Biorąc pod uwagę fakt, że A.M. nie udokumentowała spełnienia na terytorium Polski, w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień jej rejestracji w PUP, żadnych okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ww. ustawy, nie jest możliwe przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższa decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej stała się przedmiotem skargi A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją. Wskazała, że jest właścicielką mieszkania i z Polską wiązała i wiąże swoje sprawy życiowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w ramach dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Przede wszystkim podkreślić należy, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 584/010 uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jak wynika z postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o podjęciu zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie przyznania skarżącej prawa do zasiłku, to organ wskazał, że na to postanowienie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia. Sąd uznał, że takie stwierdzenie jest niezgodne z art. 101 § 3 kpa, gdyż przepis ten "przyznaje stronie prawo do wniesienia zażalenia również na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania" (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 230, podobnie M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 552, t. 4). Organ błędnie poinformował stronę, co do jej prawa. Strona w ten sposób nie wiedziała o swoich uprawnieniach, a więc nie mogła w pełni bronić swoich praw. Taka sytuacja jest niedopuszczalna w świetle przytoczonej już zasady informowania. Błąd organu pierwszej instancji nie został dostrzeżony i skorygowany w toku postępowania odwoławczego, a więc należało także uchylić decyzję wydaną przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przywołany przepis pociąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydania wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ocenie podlegałyby decyzje administracyjne wydane w tymże, ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazuje się, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organów administracji, ponownie ocenione być nie mogą. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż przy ponownym orzekaniu zarówno Marszałek Województwa [...], jak i Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uwzględnili stanowiska wyrażonego przez Sąd we wskazanym orzeczeniu z dnia 23 czerwca 2010 r. Jak wynika bowiem z analizy akt, Marszałek Województwa [...] wydał swoją decyzję o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku w dniu [...] listopada 2010 r. podczas, gdy postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku wydane zostało w dniu [...] stycznia 2011 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W ocenie Sądu, wydanie decyzji przez Marszałka Województwa [...], załatwiającej sprawę co do istoty, w sytuacji, gdy nie wydano postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, stanowi przejaw niedopuszczalnej praktyki na gruncie obowiązującego prawa. Najpierw bowiem organ w formie zaskarżalnego postanowienia winien podjąć zawieszone postępowanie, a następnie - wydając decyzję - załatwić sprawę co do jej istoty. Błąd organu pierwszej instancji nie został dostrzeżony i skorygowany w toku postępowania odwoławczego, a więc należało także uchylić decyzję wydaną przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.