II SA/Wa 457/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (sprawozdawca), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj, Protokolant st. sek. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi małoletniej O. U. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawowową A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. L. z dnia [...] października 2015 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), odmówił przyznania O. U. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu P. U.. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Organ wskazał, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Organ podał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że udokumentowano tylko 7 lat, 5 miesięcy i 1 dzień łącznych okresów ubezpieczenia ojca dziecka, który zmarł w wieku 34 lat. W latach 2001 - 2006, 2009 - 2011, 2011 - 2013 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec zmarłego ojca dziecka całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem w tym czasie przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Końcowo organ wskazał, iż przy rozpatrywaniu sprawy ocenie podlegała również sytuacja materialna małoletniego dziecka, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. L. podniosła, iż ojciec małoletniej O. U., mając zaledwie 34 lata, zmarł w nieszczęśliwym wypadku. Wskazała, że w 10-leciu przed datą zgonu na wymagane 5 lat okresów składkowych wymieniony posiada udokumentowane aż 4 lata i 8 miesięcy tych okresów. Podkreśliła, że dochód na osobę w rodzinie nie przekracza najniższych świadczeń z funduszu ubezpieczeń społecznych. Wnioskowana renta umożliwiłaby poniesienie opłat związanych z uczęszczaniem małoletniego dziecka do przedszkola. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Podkreślił, iż w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ zaznaczył, iż przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie przez ojca dziecka powyższego warunku powoduje, że wnioskodawczyni nie może skutecznie domagać się renty rodzinnej w drodze wyjątku, jako że prawo do tego świadczenia jest pochodną prawa przysługującego ubezpieczonemu. Organ ponownie zaznaczył, iż ojciec dziecka na przestrzeni 34 lat życia posiadał łącznie 7 lat, 5 miesięcy i 1 dzień okresów składkowych i nieskładkowych. Stwierdził, iż przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Organ wskazał, iż z przedłożonej dokumentacji wynika, iż w okresach od dnia [...] lutego 2001 r. do dnia [...] lutego 2006 r., od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r. i od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. ojciec dziecka nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Przy czym analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec ojca dziecka w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Organ zaznaczył, iż ojciec dziecka był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku jedynie w okresie od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. i nie uczestniczył w szkoleniach organizowanych przez ww. Urząd. Sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. Końcowo organ wskazał, iż podnoszone przez wnioskodawczynię trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016r. A. L. podniosła, iż decyzja ta jest krzywdząca dla jej małoletniej córki. Skarżąca wskazała, iż jakkolwiek zmarły ojciec dziecka nie wypracował 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w ciągu ostatnich 10 lat przez datą zgonu, to jednak udokumentował okres 4 lat i 8 miesięcy. Wskazała również, że zmarły podejmował wszelkie kroki w celu zapewnienia środków utrzymania dziecka, lecz udokumentował jedynie krótkotrwałe okresy ubezpieczenia. W obecnej sytuacji córka O., na skutek nieszczęśliwego wypadku i śmierci ojca, pozostaje bez środków do życia. Oznacza to brak możliwości ponoszenia opłat za uczęszczanie dziecka do przedszkola oraz brak jakichkolwiek możliwości dbania o prawidłowy rozwój dziecka. W ocenie skarżącej, sytuacja ta ma charakter wyjątkowy i uzasadnia przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.). Zgodnie z jego treścią ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w ww. przepisie. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej. Organ winien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz staranie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, co należy podkreślić, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy. Podjęcie decyzji w trybie uznania administracyjnego obliguje organ do wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia meritum sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] odmówił przyznania małoletniej O. U. renty rodzinnej po zmarłym ojcu P. U. - z powodu niespełnienia przesłanek wymienionych w art. 57 i art. 58 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ stwierdził, iż w ostatnim dziesięcioleciu poprzedzającym datę zgonu (30 lipca 2015 r.) w stosunku do wymienionego udowodniono łącznie 4 lata i 8 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych przypadających na ustawowo określony 5-letni okres składkowy i nieskładkowy. Powyższa okoliczność, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, została całkowicie pominięta przez organ orzekający w sprawie przyznania małoletniej O. U. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Organ poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że w stosunku do zmarłego P. U. udokumentowano na przestrzeni 34 lat życia staż ubezpieczeniowy obejmujący 7 lat, 5 miesięcy i 1 dzień łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, zaznaczając, iż "przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek", zaś "przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres". Organ w żaden sposób nie odniósł się natomiast do tak istotnej okoliczności, jaką jest osiągnięcie przez wymienionego blisko pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego, wymaganego do przyznania świadczenia rentowego "na zasadach ogólnych". Jak już wyżej wskazano, art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne w okresie całej aktywności zawodowej wnioskodawcy ma decydujące znaczenie dla przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, okres składkowy i nieskładkowy w ostatnim dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy - wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Pominięcie przez organ okoliczności udokumentowania względem zmarłego P. U. w ostatnim dziesięcioleciu przed datą zgonu okresu składkowego i nieskładkowego w wysokości 4 lat i 8 miesięcy, oznacza, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został przez organ rozpatrzony i oceniony w sposób pełny i wszechstronny, tj. zgodny z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., lecz wybiórczy, a zatem wadliwy. Powyższe uchybienia stanowiły, w ocenie Sądu, przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, jako co najmniej przedwczesnej. Zaznaczenia wymaga, ze powyższa okoliczność była akcentowana przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Motywując zaskarżoną decyzję organ jednak w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, pozostawiając ją całkowicie poza swymi rozważaniami. Stanowi to o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wrażonej w art. 15 k.p.a. Rzeczą organu, na skutek wniesienia środka odwoławczego od decyzji wydanej w I instancji, jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie oraz rozpatrzenie wszystkich argumentów strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Zaniechanie powyższego obowiązku stanowi istotne uchybienie procesowe. Próbę odniesienia się do powyższej kwestii organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, jednak działanie to należy ocenić jako spóźnione, a w konsekwencji nieprawidłowe. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., w którym organ powinien odnieść się do zarzutów i wniosków skargi. W treści odpowiedzi na skargę nie mogą natomiast zostać zawarte elementy uzupełniające zaskarżoną decyzję, poprzez zamieszczenie ocen i rozważań, które powinny były się znaleźć w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt I SA/Gd 257/03, publ. Legalis; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1991 r., sygn. akt III SA 1838/91, publ. 1992, Nr 2, poz. 45). Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS uwzględni poczynione wyżej uwagi. Dopełniając obowiązków wynikających z powołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ponownie rozważy i oceni wniosek o przyznanie małoletniej O. U. renty rodzinnej w drodze wyjątku w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podda przy tym analizie wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym fakt, iż do pięcioletniego stażu ubezpieczeniowego zmarłego P. U. brakuje niewielki okres czasu. Organ rozważy przy tym, czy brak możliwości zatrudnienia wymienionego w dziesięcioleciu przed datą zgonu, mógł wynikać z jego ewentualnych problemów zdrowotnych, czy też z innych obiektywnych zdarzeń, które utrudniły, a nawet uniemożliwiły mu wypracowanie stażu niezbędnego do nabycia uprawnień do renty w tzw. "zwykłym trybie". W celu uzyskania ewentualnych dodatkowych informacji i dokumentów w tym zakresie organ zwróci się do skarżącej, która zgodnie z art. 10 k.p.a., korzysta z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że pojęcie "szczególne okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy, nie może być utożsamiane wyłącznie ze stwierdzeniem całkowitej niezdolności do pracy osoby ubiegającej się o to świadczenie, lecz winno być rozumiane jako wszelkiego rodzaju sytuacje, które istotnie ograniczają jej aktywność zawodową. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, usprawiedliwione choćby przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142669). Mając na względzie wszystko powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.