II SA/Wa 465/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz A. B. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 6a, art. 91 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej jako ustawa o Policji), art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm., dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji) w związku z § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm., dalej jako rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.) oraz na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., - dalej jako k.p.a.) orzekł o cofnięciu A. B. uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. B. jest emerytem policyjnym, który zamieszkuje w [...] na terenie dzielnicy [...] i pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w wysokości 2 norm zaludnienia. Wypłata przedmiotowego świadczenia następowała na podstawie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Od dnia 1 stycznia 2006 r., w związku z uchyleniem § 8 tego rozporządzenia, brak jest jednak podstaw prawnych do wypłaty ww. równoważnika dla emeryta czy rencisty policyjnego. Zgodnie zaś z art. 92 ustawy o Policji jedynie policjantowi przysługuje prawo do ww. świadczenia. Prawo do jego wypłaty nie wynika również z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Odwołanie od powyższej decyzji, działając przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, złożył A. B. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. przez ich niezastosowanie, skutkujące kwalifikowanym uchybieniem w postaci pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu oraz możliwości obrony jej praw, a w efekcie naruszenie art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 163 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Komendanta [...] Policji znak [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., na mocy której wnioskodawca nabył prawo do równoważnika, mimo braku przepisu szczególnego umożliwiającego takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji art. 6, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej. Odwołujący się zarzucił decyzji organu I instancji również naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skreślenie ich mocą § 8 i § 9 ust. 2 jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji Komendanta [...] Policji znak [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że wskutek wadliwego działania organu strona bez własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu. Co więcej, strona, ani jej pełnomocnik w ogóle nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu, co oznacza rażące naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. W efekcie strona została pozbawiona możliwości złożenia wniosków dowodowych oraz zaprezentowania swojego stanowiska. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ustawodawca zaniechał ustanowienia przepisu przejściowego pozwalającego uchylać lub stwierdzać wygaśnięcie słusznie nabytych uprawnień, a samo uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. takiej podstawy nie dostarcza. Samo bowiem uchylenie podstawy prawnej stanowi jedynie o braku podstawy do wydawania kolejnych decyzji począwszy od daty wejścia przepisu uchylającego w życie, nie ma natomiast mocy wstecznej. Wydanie decyzji odbierającej świadczenie w oparciu wyłącznie o fakt uchylenia podstawy prawnej do przyznawania uprawnień na przyszłość godzi w konstytucyjną zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera uregulowań co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Nadto, art. 163 k.p.a. wyraźnie zastrzega, że uchylenie prawomocnej decyzji jest środkiem nadzwyczajnym i może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zezwala na to przepis szczególny. Takiej zaś normy szczególnej organ I instancji nie wskazał w swojej decyzji. Powyższy przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy do orzeczenia merytorycznego odbierającego uprawnienie przyznane wcześniej przez prawo materialne. Dlatego też organ I instancji działał faktycznie bez podstawy prawnej. Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 91, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że A. B. odszedł ze służby w resorcie spraw wewnętrznych nabywając uprawnienia emerytalne. Od 1989 r. do 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W dniu 28 grudnia 2008 r. złożył wniosek oraz trzy oświadczenia mieszkaniowe o wypłatę ww. świadczenia za lata 2006, 2007 i 2008, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/GL/434/06 z dnia 15 lutego 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające dotychczasowe rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które uchyliło przepisy § 8 i § 9 ust. 2 pozwalające stosować powyższe rozporządzenie, także do emerytów i rencistów policyjnych. Podstawę materialnoprawną przyznawania policjantom ww. świadczenia stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Podniósł, iż uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z rozporządzenia wykonawczego do ustawy o Policji, tj. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Dodał, że uprawnienie określonych organów Policji do wydawania decyzji administracyjnych w powyższym zakresie w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wynikało z przepisów § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dniem 1 stycznia 2006 r., na mocy § 1 pkt 1 i 2 swego rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U Nr 266, poz. 2246, dalej jako rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r.) uchylił przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co w praktyce oznacza, że nie istnieje podstawa materialnoprawna do tego, by emerytowi czy renciście policyjnemu przyznać prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ zauważył, że rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. de facto usuwające z obrotu prawnego normy o charakterze materialnym oraz kompetencyjnym w aspekcie prawa emeryta (rencisty) policyjnego do równoważnika pieniężnego było przedmiotem uwagi Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (opubl. Dz. U. Nr 196, poz. 1221) orzekł zaś, że ww. rozporządzenie jest zgodne z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W ocenie Trybunału powołana ustawa nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, co w kontekście uchylenia § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów lub rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego również za remont zajmowanego lokalu, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że aby posiadać uprawnienie do przedmiotowego świadczenia, należy więc spełnić podstawowe kryterium – posiadać status policjanta. Zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Tak więc, decyzję o cofnięciu uprawnienia wydaje się, jeżeli policjant został zwolniony ze służby, np. w związku z przejściem na emeryturę. A. B. nie mieści się więc w kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę do uznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dlatego też organ I instancji prawidłowo wydał orzeczenie o cofnięciu mu uprawnień do przedmiotowego świadczenia przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., organ odwoławczy uznał, że nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym mogło uniemożliwić stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej. W niniejszej zaś sprawie rozstrzygnięcie nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bo wynikało z przepisów prawa, w posiadaniu organu były też wszystkie niezbędne do wydania decyzji dokumenty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, wniósł o uchylenie decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, jakie uprzednio zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto, zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez wadliwą kontrolę decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że fakt nie wzięcia udziału przez skarżącego w postępowaniu jest uchybieniem kwalifikowanym, które wobec ostatecznej decyzji skutkowałoby wznowieniem postępowania. W ocenie skarżącego, nie wydaje się zaś konieczne wykazanie, w jaki sposób brak udziału strony wpłynął na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się do powołanego przez skarżącego orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego to wynika, że samo uchylenie podstawy prawnej wydanych wcześniej decyzji powoduje, iż z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości, nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w przeszłości, opartych na obowiązującej wówczas podstawie prawnej. Jak zaś wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 2/2010, przywołany przez organ II instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie rozstrzyga samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela – funkcjonariusza policji korzystającego z prawa do renty, w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu w sytuacji, gdy legitymuje się on pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego, czym innym jest – zgodne z Konstytucją – cofnięcie (odebranie) uprawnienia na przyszłość, a czym innym zasada domniemania prawidłowości i trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), na mocy której strona nabyła prawo – również ściśle związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Ostateczność decyzji oznacza, że jej zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Domniemywa się również, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, dlatego też organ jest nią związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Organy obu instancji nie wskazały przepisów szczególnych pozwalających na zastosowanie art. 163 k.p.a., odwołały się zaś jedynie do abstrakcyjnej wykładni zawartej w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego i oceniły ponownie przesłanki uzyskania świadczenia przez stronę twierdząc jedynie, że skarżący – emeryt policyjny – nie ma prawa do świadczeń, mimo związania tak jego, jak i ich ostateczną decyzją. Trybunał Konstytucyjny nie przesądził zaś o losie tych decyzji, mocą których emeryci MSWiA otrzymali uprawnienia przed uchyleniem podstawy prawnej do ich wydawania. Z treści jego orzeczenia ciężko wnosić, by decyzje te podlegały wygaszeniu (uchyleniu, zmianie) w innym trybie. Organ zastosował więc w istocie tryb w ogóle nie znany procedurze. Zmiana zaś poglądów organu na wykładnię ustawy, choćby i wywołana orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przepisu szczególnego w rozumieniu art. 163 k.p.a. Tym bardziej, organ nie może dowolnie, poza dopuszczonymi ustawą trybami lub pod ich pozorem rewidować poglądów co do zasadności przesłanek poprzednio wydanej, a obecnie ostatecznej decyzji. Organy obu instancji działały więc faktycznie bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno Komendant [...] Policji, jak i Komendant Rejonowy Policji [...] nie naruszyli ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1623/10, oddalił skargę A. B. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez skarżącego, wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1169/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji w ramach kontroli instancyjnej dokonał analizy akt administracyjnych w zestawieniu z ustalonym przez WSA w Warszawie stanem faktycznym sprawy i stwierdził, że zarówno z akt postępowania przed organami Policji, jak i z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. A. B. wystąpił o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 wraz z ustawowymi odsetkami czym zainicjował wszczęcie postępowania administracyjnego. Żądanie to wyznaczało zatem zakres sprawy administracyjnej. Tymczasem, jak wyjaśnił następnie NSA, organ nie rozstrzygnął o żądaniu skarżącego, lecz wszczął z urzędu postępowanie, w którym cofnął mu uprawnienie do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dalszej konsekwencji NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wskazanej rozbieżności między treścią żądania skarżącego określającego przedmiot sprawy administracyjnej, a treścią rozstrzygnięcia organu w rozpoznawanej sprawie i kwestii tej nie wyjaśnił. W ocenie NSA, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął zatem, że wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło w wyniku złożenia przez niego wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r., a nie z urzędu. Tym samym, WSA w Warszawie orzekł o prawidłowości postępowania wszczętego z urzędu dotyczącego innego przedmiotu, niż określony podaniem skarżącego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wnioskodawca nie domagał się przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, lecz wywodził swe uprawnienie i żądanie wypłaty z ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. i ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego. Zdaniem NSA, oznacza to, że przedmiot postępowania zakończonego ostateczną decyzją Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i przedmiot postępowania określony żądaniem skarżącego zamieszczonym we wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. stanowią dwa zupełnie odrębne przedmiotyi i podlegają rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach. Jednocześnie Sąd II instancji przypomniał, że postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie można ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Nadto, NSA podkreślił, iż zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową decyzji, która stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji, i to bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy Skoro zatem Sąd I instancji przyjął błędne założenie, że postępowanie wszczęto na wniosek skarżącego, a nie z urzędu, to Sąd I instancji nie dostrzegł też, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia mu uprawnienia, a następnie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji. Pierwszą bowiem czynnością, o jakiej został poinformowany była decyzja o cofnięciu mu uprawnienia do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Skoro zatem skarżący nie wiedział o toczącym się z urzędu postępowaniu, to nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji jego zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. oparte na stwierdzeniu, że nie wykazał on, iż uniemożliwiono mu podjęcia konkretnie wskazanej czynności, co miało wpływ na wynik sprawy, stanowiło istotne naruszenie tego przepisu mające wpływ na wynik sprawy. Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawę oznaczono sygn. akt II SA/Wa 465/12. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stosownie natomiast do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Analizując sprawę pod tym kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji dotknięte są kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Należy podkreślić, że przywołany przepis ma charakter gwarancji procesowej dla strony postępowania i w jednoznaczny sposób zabezpiecza obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady czynnego udziału strony – zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. W myśl bowiem tego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Z kolei, wolą ustawodawcy, odstępstwo od tej zasady może wystąpić tylko i wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, tj., gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Co więcej, obowiązywanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest niezależne od okoliczności, czy inicjatywa wszczęcia postępowania pochodzi od strony (wszczęcie postępowania na żądanie strony), czy też od organu (wszczęcie postępowania z urzędu), z tą jednak uwagą, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu pierwszą czynnością organu decydującą w istocie o dalszej realizacji tej zasady jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w ten sposób. O obowiązku tym stanowi art. 61 § 4 k.p.a. w myśl, którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jeżeli zatem w sprawie występuje tylko jedna strona, to oczywistym jest, że wszczynając postępowanie z urzędu organ ma obowiązek skierować zawiadomienie właśnie do niej, tak, aby strona ta powzięła wiadomość, że ten konkretny organ w tej konkretnej (opisanej co do przedmiotu sprawie) będzie rozstrzygać w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach. Jak wynika z akt sprawy, orzekające w sprawie organy Policji nie wypełniły nałożonych na nie w tym zakresie obowiązków. Należy bowiem zauważyć, że wydane w sprawie decyzje dotyczyły cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługującego dotychczas skarżącemu w oparciu o decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Organ I instancji – Komendant Rejonowy Policji [...] wydając w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzję o nr [...] nie zakończył postępowania wszczętego jakimkolwiek wnioskiem skarżącego, a decyzja ta kończyła w pierwszej instancji postępowanie wszczęte przez organ z urzędu. Oczywistym jest zatem, że zakończone tą decyzją postępowanie w żaden sposób nie rozstrzygało zasadności żądania skarżącego zamieszczonego w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. (k. 5 akt administracyjnych), w którym to piśmie skarżący wystąpił o wypłatę równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 wraz z odsetkami ustawowymi. Samo bowiem porównanie treści żądania zamieszczonego w wyżej opisanym wniosku z osnową decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. prowadzi do wniosku, że dokumenty te dotyczą odmiennych przedmiotów. Prawidłowości takiemu ustaleniu nie odbiera fakt przywołania treści wniosku skarżącego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, który miał charakter wyłącznie opisowy i przedstawiał wymianę stanowisk pomiędzy skarżącym a Naczelnikiem Wydziału Nieruchomości Komendy [...] Policji. W rezultacie o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego A. B. dowiedział się dopiero z chwilą doręczenia wydanej w tym przedmiocie decyzji organu I instancji, a zatem już w momencie zakończenia postępowania w pierwszej instancji. W ten sposób skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności skarżący nie miał możliwości wzięcia udziału w postępowaniu wyjaśniającym, czyli nie brał udziału na tym etapie postępowania, który ma dla ochrony praw strony znaczenie najważniejsze. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to również wpływ na stosowanie prawa materialnego lub procesowego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 72). Z kolei, Komendant [...] Policji odmawiając zasadności zarzutom odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą opisaną wadą prawną. Wobec stwierdzenia tego rodzaju naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był uchylić zaskarżone decyzje w całości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie do zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Obowiązek ten ciążyć będzie również na organie II instancji, o ile strona skorzysta ze środka odwoławczego. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości, jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach, w pkt 3 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 tejże ustawy.