II SA/Wa 466/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.B. na pismo Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia - odrzucić skargę - Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r., przesłanym pocztą elektroniczną, B.B., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez umożliwienie wykonania fotokopii akt [...] w całości oraz poinformowanie ilu pracowników sądu zajmowało się sprawą, na jakiej podstawie prawnej i na czyje polecenie przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte. Pismem z dnia [...] marca 2017 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu [...] marca 2017 r., Wiceprezes Sądu Okręgowego w [...], działając w imieniu Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (upoważnienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] dołączone do akt sprawy), udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, wskazując, że pod znakiem [...] nie toczyło się i nie toczy postępowanie administracyjne. Odnośnie zaś żądania dotyczącego umożliwienia wykonania fotokopii dokumentów znajdujących się pod znakiem [...] poinformował B.B., że dokumenty te mają charakter dokumentów wewnętrznych, tym samym nie podlegają one udostępnieniu w trybie u.d.i.p. B.B. pismem z dnia [...] marca 2017 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydaną przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] decyzję z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o jej uchylenie i udostępnienie żądanych informacji zgodnie z Konstytucją RP i u.d.i.p. Zarzucił organowi niezachowanie obowiązującej w postępowaniu formy postanowienia i brak pouczenia co do możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, podając, że w sytuacji gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych to załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w formie pisma, na które nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie B.B. przedmiotem skargi uczynił pismo wydane przez Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...], działającego z upoważnienia Prezesa Sądu Okręgowego w [...], z dnia [...] marca 2017 r. uznane przez skarżącego za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy pismem tym Prezes Sądu Okręgowego w [...], będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r., poinformował, że pod znakiem [...] nie toczyło się i nie toczy postępowanie administracyjne. Odnośnie zaś żądania dotyczącego możliwości wykonania fotokopii dokumentów znajdujących się pod znakiem [...] wskazał, że dokumenty te mają charakter dokumentów wewnętrznych, tym samym nie podlegają one udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie Sądu zaskarżone pismo ma jedynie charakter informacyjny, a jego treść nie zawiera konkretyzacji jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków, a tym samym nie wpływa w sposób władczy na sytuację prawną strony. W szczególności, wbrew twierdzeniu skarżącego, przedmiotowe pismo nie może być traktowane jako decyzja administracyjna wydana w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż nie zawiera władczego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (a więc niezbędnego elementu decyzji). Nie orzeka bowiem o odmowie udzielenia informacji publicznej, lecz stanowi wyłącznie wypowiedź organu odnośnie braku możliwości załatwienia wniosku strony i to w prawnie dopuszczalnej formie. Podkreślić należy, że u.d.i.p. wyodrębnia następujące prawne formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji: 1) udostępnienie informacji publicznej; 2) zawiadomienie (powiadomienie), przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy; 3) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji; 4) decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze następuje poprzez udostępnienie żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednak bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do niego pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja – w ocenie adresata wniosku – nie stanowi informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art. 16 u.d.i.p.). Jeśli zatem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to w takiej sytuacji przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania i wówczas nie można wydać decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p., a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 233/15, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 590/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki właśnie charakter zaskarżonego pisma potwierdza jego treść. Natomiast jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi uprawnionemu do pozyskiwania informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego, które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność wynikają szersze obowiązki sądu administracyjnego w zakresie postępowania sądowego niż w przypadku kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. W pierwszej sytuacji, Sąd ma obowiązek dokonania ustaleń co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej w skardze bezczynności. Badanie bowiem, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym. Z kolei w przypadku kontroli decyzji administracyjnej, Sąd nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje prawidłowość ustaleń dokonanych w decyzji ostatecznej. Ponadto należy wskazać, że nawet gdyby przyjąć, że pismo Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. stanowi decyzję administracyjną, to skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie po wyczerpaniu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, a więc na decyzję ostateczną. Skarga na decyzję organu pierwszej instancji jest niedopuszczalna. Reasumując należy stwierdzić, że skoro pismo informacyjne objęte skargą nie zostało wymienione jako akt, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ani nie zawiera elementów pozwalających na zakwalifikowanie tego pisma do którejkolwiek z kategorii zaskarżonych do sądu aktów wyszczególnionych w treści art. 3 § 2 P.p.s.a., to skarga B.B. jest nieodpuszczalna. Brak jest także przepisów szczególnych, które zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. przewidywałyby w tego rodzaju sprawach kontrolę sądowoadministracyjną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.