II SA/Wa 471/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skarg Z. oraz M. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby oddala skargi Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia M. G. ze służby w Izbie Celnej w W., po czym postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., dopuścił do udziału w postępowaniu Związek Zawodowy [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w W., działając na podstawie art. 26 pkt 13 i art. 27 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zwolnił M. G. ze służby w Izbie Celnej w W. ze względu na upływ 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz z uwagi na to, że nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Jednocześnie wskazał, że dniem zwolnienia ze służby będzie dzień upływu trzymiesięcznego terminu od dnia doręczenia decyzji oraz, że zwalnia skarżącego w tym okresie z pełnienia służby, z zachowaniem prawa do uposażenia. Powyższa decyzja została doręczona Związkowi Zawodowemu [...] w dniu 1 czerwca 2010 r., zaś skarżącemu usiłowano ją doręczyć w trybie zastępczym i po niezastaniu wymienionego w mieszkaniu w dniu 31 maja 2010 r., awizowano ją powtórnie w dniu 7 czerwca 2010 r., po czym - jako niedoręczoną - zwrócono organowi w dniu 15 czerwca 2010 r. Po rozpoznaniu wniosku Związku Zawodowego [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 81 ustawy pragmatycznej, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zachodzi zarzucone naruszenie przepisów art. 6 i 9 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 6 K.p.a. obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji państwowej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ stwierdził, że jego zdolność prawna do prowadzenia postępowania nie budzi wątpliwości, bowiem zgodnie z treścią art. 1b pkt 5 ustawy, realizacja polityki kadrowej i szkoleniowej w podległych jednostkach organizacyjnych Służby Celnej należy do zadań dyrektora izby celnej. Natomiast przesłanki ustania stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych zawarte zostały w art. 25 - 26 ustawy i zwolnienie ze służby w tym przypadku nastąpiło na podstawie art. 26 pkt 13, tj. na podstawie wskazanego w sposób jednoznaczny przepisu prawa materialnego. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera wszystkie składniki decyzji administracyjnej, wyszczególnione w art. 107 § 1 K.p.a., a organ nie przesądzał kwestii winy M. G. w toczącym się postępowaniu karnym i nie brał tej okoliczności pod uwagę. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że argumenty o nieuzasadnionym przedłużeniu postępowania karnego nie dotyczą sprawy, natomiast aspekt finansowy jest tylko jednym z elementów branych pod uwagę przy rozstrzyganiu, zawartych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Podobnie organ ocenił zarzut rażącego naruszenia art. 110 K.p.a. Powyższa decyzja została doręczona zarówno Związkowi Zawodowemu [...], jak i M. G.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Związek Zawodowy [...] zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 6 i 9 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji "słusznym interesem" bez wskazania czyjego słusznego interesu dotyczy rozstrzygnięcie oraz bez wskazania podstawy prawnej zastosowania tego kryterium; art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędną interpretację interesu społecznego i słusznego interesu strony, wbrew faktycznemu dobru służby i interesowi publicznemu oraz słusznemu interesowi zwolnionego funkcjonariusza; art. 6 i 8 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na pominięciu potrzeby pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez odrzucenie wniosków dowodowych wskazujących na tendencyjność postępowania i wymuszenie zwolnienia skarżącego ze służby przez organy zwierzchnie. Związek postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niezastosowaniu art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, statuującego zasadę domniemania niewinności; nieuprawnionym przedłużeniu okresu zawieszenia powyżej okresu trzech miesięcy wbrew normie art. 23 ust. 3 ustawy, co skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem normy art. 26 pkt 13 ustawy; rażącym naruszeniu art. 26 pkt 13 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i uzasadnienie decyzji "aspektem finansowym" oraz art. 110 K.p.a. poprzez wydanie drugiej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną; naruszeniu art. 30 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania godności człowieka oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP poprzez działanie Dyrektora Izby Celnej w W. na podstawie wytycznych przełożonego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podnosił, że M. G. nie powinien mieć przedłużonego okresu zawieszenia, gdyż nie wskazano szczególnych ku temu okoliczności, do czego obligowały przepisy ustawy oraz, że błędnie oceniono interes społeczny i interes obywatela. Zawnioskował również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, które nie zostały uznane za dowody przez organ, a w konsekwencji nie przeanalizowanie, dowodu z zeznań świadka J. K. na okoliczność narady i wydania dyspozycji w zakresie zwalniania funkcjonariuszy, których okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy, dowodu z zeznań świadka S. S. na okoliczność działania organu pod wpływem wytycznych przełożonych, dowodu z protokołu i biuletynu protokołu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka z dnia 3 września 2008 r. na okoliczność nieuzasadnionej zwłoki w prowadzeniu postępowań przygotowawczych. Natomiast skarżący M. G. zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę art. 26 i 25 ustawy przez ich niezastosowanie względnie błędne zastosowanie, polegające na cytowaniu nieistniejącego art. 26 pkt 13 ustawy, a także art. 103 pkt 3 ustawy w sytuacji, gdy decyzja o przedłużeniu zawieszenia obejmowała okres do końca postępowania karnego. W odpowiedzi na skargę M. G., Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej odrzucenie, bowiem skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. a decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. została mu doręczona jedynie do wiadomości, zaś w odniesieniu do skargi Związku Zawodowego [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1541/10 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując na brak wejścia decyzji z dnia [...] maja 2010 r. do obrotu prawnego wobec wadliwości jej doręczenia M. G.. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Izby Celnej w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1944/11 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nie doszło do doręczenia zaskarżonej decyzji w trybie zastępczym a tym samym, że decyzja organu I instancji nie weszła do obiegu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny powyższe twierdzenie wywiódł z dogłębnej analizy materiału sprawy pod kątem przepisów art. 40 § 1, oraz art. 42, art. 43 i art. 44 K.p.a., a także wskazał dodatkowo na to, że adresat decyzji – skarżący M. G. - nie podjął żadnych czynności zmierzających do obalenia domniemania prawidłowości jej doręczenia, decyzja ta stała się przedmiotem odwołania organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu, natomiast decyzja odwoławcza stała się przedmiotem skarg kasacyjnych nie tylko tej organizacji, ale i samego skarżącego, który nie wskazywał żadnych ujemnych skutków procesowych dla jego osoby, związanych z doręczeniem przez operatora pocztowego decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie zastępczym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku określił wytyczne dla Sądu I instancji, który, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winien merytorycznie rozpatrzyć obie skargi wniesione w przedmiotowej sprawie. Przy czym Sąd II instancji uznał za niezrozumiałe stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby każda ze skarg kreowała odrębną sprawę sądowoadministracyjną, wymagającą osobnego rozpoznania. Przedmiotem oceny Sądu I instancji jest prawidłowość decyzji administracyjnej i w razie wniesienia kilku skarg przez różne podmioty uczestniczące w postępowaniu, tylko łączne rozpoznanie tych skarg zapewnia tym podmiotom pełnię praw procesowych oraz umożliwia Sądowi dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zarzutów i argumentacji zawartych we wszystkich skutecznie wniesionych skargach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Analizując niniejszą sprawę we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny kierunku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za chybione. Podstawę materialnoprawną decyzji organu stanowi przepis art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej, którego treść umożliwia zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych bezspornie przekroczył 12 miesięcy i jednocześnie nadal istnieje przesłanka, dla której podjęto decyzję o zawieszeniu M. G. w czynnościach służbowych, a zatem zaistniały przesłanki do fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, wymagane przepisem art. 26 pkt 13 ustawy pragmatycznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Jednakże przepis powyższy jest przepisem fakultatywnym. Zatem mimo spełnienia wyżej wskazanych przesłanek, organ powinien także wykazać z jakich przyczyn skorzystał z możliwości zwolnienia funkcjonariusza, które umożliwia norma art. 26 pkt 13 ustawy pragmatycznej. Organy Służby Celnej obu instancji wskazały tu na potrzeby służby przejawiające się w problemach natury organizacyjno-kadrowej, uniemożliwiające pozostawanie nadal w służbie funkcjonariusza zawieszonego. Organ wskazał tu, iż zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach powoduje zablokowanie etatu przez cały okres trwania zawieszenia, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów związanych z wypłatą zawieszonemu funkcjonariuszowi części uposażenia i przy jednoczesnej blokadzie etatu, uniemożliwiającej powołanie nowego funkcjonariusza w miejsce zawieszonego. Taka sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Powyższa sytuacja oraz trudny do przewidzenia czas zakończenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko M. G. wpłynęła na podjęcie decyzji o jego zwolnieniu ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 31 stycznia 2008r. (sygn. akt I OSK 319/07) wskazał, że w określonym stanie faktycznym sprawy, długotrwałe, powtarzające się nieobecności celnika w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować pracę służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. Nie można zatem zasadnie podnosić wobec niniejszej decyzji zarzutu niewyważenia interesu społecznego i prywatnego skarżącego celnika. Organy obu instancji w sposób prawidłowy zgromadziły niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, zatem nieuzasadniony jest tu także zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § K.p.a. Podnieść należy, iż wprost błędny jest pogląd, zawarty w obu skargach, uniemożliwiający zastosowanie wobec funkcjonariusza art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej, gdy wcześniej wydano wobec niego ostateczną decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się wobec niego postępowania karnego. Takiemu rozumieniu przepisu przeczy wprost jego treść. Zaskarżona decyzja nie narusza także zasady domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. (sygn. akt K 1/04) w kontekście zasady domniemania niewinności podniósł, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Dlatego też prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy też ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno-prawnego charakteru samej funkcji. Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie wyrok w sprawie karnej. Powyższy aspekt sprawy został nadto dokładnie wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił tu, iż nigdy nie oceniał zasadności postawionych funkcjonariuszowi zarzutów karnych i wskazywał, iż do takiej oceny nie jest uprawniony. Organ ma natomiast prawo analizowania okoliczności długotrwałego toczenia się postępowania karnego wobec funkcjonariusza w aspekcie normy art. 26 pkt 13 ustawy pragmatycznej. Organ w uzasadnieniu decyzji dokładnie wyjaśnił, z jakich powodów podał także czynniki natury finansowej na poparcie swoich twierdzeń, jednakże, co wyraźnie podkreślił, czynniki te nie były podstawowymi czynnikami dla wypracowania podjętej decyzji. Chybiony jest wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność sugerowania się przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wytycznymi wewnętrznymi organów Służby Celnej, albowiem dowód taki przed sądem administracyjnym jest prawnie niedopuszczalny, a nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenia niniejszej sprawy przez pryzmat wewnętrznych wytycznych Szefa Służby Celnej, ale poprzez pryzmat prawidłowości stosowania przez organ przepisów ustawy pragmatycznej oraz przepisów proceduralnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustosunkował się w nim do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i dokonał oceny argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej, to jest z dnia [...] maja 2010 r., a także oceny argumentów wskazywanych przez funkcjonariusza, w tym zważenia jego interesu i interesu służby oraz zważenia kwestii proporcjonalności tych interesów. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Powszechnie znanym jest fakt, że część oskarżonych funkcjonariuszy może być uniewinniona. Jednak ustawodawca w takim przypadku zagwarantował im powrót do służby na zasadach określonych w art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ przy podejmowaniu powyższych decyzji, które mogłoby stanowić o ich uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.